因地制宜促發展：探究土地流轉和規模化發展問題

鄭欣 鄭曄 李佳欣

摘要：以河南省土地流轉的背景及發展現狀，全面闡述了土地流轉的益處，著重分析了土地流轉過程中凸顯出的實際問題，并針對相關問題提出了解決的措施和方案，最后分析出了因地制宜和適度發展規模化經營的理念，對于河南省進行土地流轉及規模化發展研究具有指導和借鑒意義。

關鍵詞：土地流轉;規模化;因地制宜

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.01.065

1土地流轉背景及現狀

1.1土地流轉背景

（1）國家政策調整。自1978年以來，農村土地改革政策在十一屆三中全會后有序展開，我國推行家庭聯產承包責任制，并在改革過程中不斷進行符合時宜的調整，目的是為了發展中國特色的農業土地模式。

（2）農村土地流轉合法化。在1983年的中央文件中提出，農村工作的重心應放在穩定和完善農業發展生產責任制上，開始鼓勵農戶進行包干分配;1984年的中央文件中又進行了完善，提出了由集體主導安排的社員協商轉包制度;2003年開始承認土地流轉的合法性，允許農戶依法依通過轉包、出租、互換、轉讓等形式來流轉土地。

（3）農村土地規范化市場化。2004年開始規范農村土地流轉市場，在8月28日的土地管理法中強化了依法流轉土地概念;2008年強調土地流轉自愿有償原則，提倡發展多種形式的適度規模經營，助力農村土地流轉有法可依并向市場化發展道路轉變。

（4）農村土地改革的新選擇。1978年的土地改革在七八十年代極大調動了農村農業生產積極性，但隨著經濟發展和時局改變，這種制度顯然已經漸漸不再適合現階段發展。自改革開放以來，城鎮化不斷深入發展，這種發展增加了農村人口的就業渠道，使農村人口外出務農規模不斷擴大;同時，農村農業方面的發展問題不斷凸顯：土地碎片化加劇、土地利用效率低、糧食安全問題等。面對諸多農村農業發展變化和新問題，農業改革勢在必行。

1.2土地流轉現狀

農村土地流轉發展至今依然有20多年的歷史，在中央政策和各地政府不斷的調整中，較長時間保持穩定。從流轉面積看，根據調查結果顯示2018年許昌市各縣（市區）土地流轉率，禹州市為40%，長葛市為27%，鄢陵縣43.5%，襄城縣37.8%，建安區38.9%。對比目前全國土地流轉面積35%，除長葛市未達到外，其余各縣（區）均達到;從流轉去向看，大部分流轉給了經營大戶和種植大戶，流轉給一般農戶的很少，流轉規模且都很大。就目前調查縣市的結果顯示，它們在農村土地流轉方面依據政策的要求作出了不少努力，并取得了階段性的成效，但與先進縣市相比還是有一定的問題。

2土地流轉的益處

（1）增加農戶收入，解放農村勞動力。土地流轉能為沒有種植能力、收成較差或出城務工經商的農戶提供一部分穩定的收入。

（2）提高土地利用效率，推進農業產業化進程。土地流轉有利于資本進入農村，大規模的購買或租用土地能有效的整合土地資源，提升農業產業現代化，合理的按照市場需求進行產業布局，提高農業種植生產規模化和機械化，為現代農業提供新鮮血液。

（3）加快推進城鎮化進展，實現城鄉一體化發展。城市化的快速發展極大吸引農村人向城市轉移，農村人口向城市人口轉變，一定程度上推動了城市基礎設施發展，拉動城鎮經濟發展，同時也深化了城鄉一體化，淡化了二元結構。

3土地流轉過程展現出的問題

在河南省的實地走訪調查中，我們發現在土地流轉以及規模化發展方面還存在著諸多的問題待趨解決。

（1）糧食安全問題。在河南省的市場行情中，糧食作物的價值普遍較低，經濟效益相對較差，所以在大多數流轉的土地中僅有小規模是用于糧食生產的。以河南省禹州市為例，每畝土地流轉價格與1000斤小麥的市場價格相當，而土地流轉的承包方中除了當地企業實佳面粉、思源實業等是用土地種植糧食作物外，其他企業都把流轉的土地用于中藥材、蔬菜、水果、苗木等經濟作物的種植，這樣的做法一定程度上會影響糧食生產安全。

（2）盲目追求規模化問題。參照美國家庭農場和俄羅斯的大型農莊的發展經驗，規模化的確能夠產生生產規模效益和更好的經濟效益，這使得我國不論是農業企業還是政府都一定程度上傾向于規模化生產。但是從現實情況來看，規模化是一種發展趨勢，但并不代表能夠盲目的進行規模化發展轉變，規模化發展農業企業需要考慮自然災害、經營管理成本和資金周轉等不利因素的影響，同時還需要考慮企業經營失敗而損害農民利益產生的不穩定因素等。以郭連鎮為例，萬福新農業有限公司一次性流轉土地6000多畝，由于經營不善、管理不到位，加之資金周轉困難，企業經營陷入困境，土地租金不能按時支付，造成了不良社會影響。

（3）資金補貼問題。在河南省及其下屬的許多市鎮中，多數曾發布過有關土地承包經營權流轉的專項補貼政策，但是在后期的實際操作中，本應返給農民的補貼資金沒有到位，因此也引發了許多矛盾與糾紛。

（4）土地流轉主體法律意識淡薄問題。農村土地流轉過程中往往存在著大量的權益類問題，會間接造成流轉過程的混亂，如農戶間私下小范圍達成協議，不愿多此一舉到上一級進行備案，又如土地流轉的關系確定僅僅是在口頭上達成協議，或者簽訂不規范合同協議，直到出現問題需要維權的時候才意識到事情難以解決。

4現有的土地流轉措施

針對河南省現有土地流轉過程中存在的種種問題，我們提出了以下幾種解決措施和方案。

（1）設立種糧專項補貼資金。隨著農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶流轉承包土地的意愿增強，發展多種形式的適度規模經營的必然趨勢，所以在促進土地流轉的同時，各級政府可以設立土地流轉專項獎補資金，對于集中、連片流轉并且從事糧食生產的規模經營主體給予資金獎勵，從政策層面來引導企業的種植經營，增加糧食產量，保障國家糧食安全。

（2）建立土地流轉準入和監管制度。在土地流轉簽約階段，凡來流轉土地的業主組織，必須提供營業執照，機構代碼證，銀行開戶證明，章程，法人和股東身份證復印件，并提供由農業經營能力的證明，如農機、銀行存單、資格證書等;在企業經營流轉土地的過程中，政府應加強對企業的經營風險控制、土地用途監管，同時也要強化對承包業主租賃經營農戶承包地的規范和管理。

（3）成立農村土地承包仲裁委員會。在專欄公開補貼政策、補貼資金明細和返補程序、資金流向的同時，建立農村土地承包仲裁委員會也是必要的。處理土地流轉過程中的權利和補貼問題，通過雙方調節，找出問題與解決方案，保障農戶利益。

（4）做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作。在河南各地都存在測繪不準，登記缺失，流轉合同不規范統一等問題，因此，各村鎮應該扎實開展入戶調查、測繪公示、完善合同、建立賬簿、證書發放、數據合庫、檔案歸檔等工作，完善和規范細節，為土地流轉有序進行提供規范性保障。

5有關規模化的發展建議

在2018年5月的土地流轉政府統計數據中，我們發現長葛市現有耕地面積總數為67.5萬畝，土地流轉面積為18.2萬畝，土地流轉率為27%，比禹州市40%的土地流轉率低13個百分點，與禹州市和河南其他下屬市相比，長葛市的土地流轉工作推進的十分慎重，大部分村鎮的田地并沒有大規模流轉，主要還是在農民自己手中。據訪查得知長葛市人均擁有土地面積為05畝，因為該地域農業特色不足，所以田間的種植作物主要是糧食作物，如大豆、玉米和小麥等，農民除了滿足家庭食用之外會送往集市銷售，大部分家庭的收入來源中都有一定比例的務農收入。在并無發展特色和土地碎片化比率較高的情況下，長葛市政府長葛市政府沒有盲目追求土地流轉及規模化發展，而是提出因地制宜觀念，謹慎、適度的進行土地流轉規模化發展。對于流轉的土地，加強對規模流轉企業的審核監管和經營監管，降低問題幾率，保障農民和承包方雙方利益;而土地沒流轉則讓農民保有，農業經濟穩定讓農村家庭有條件和勇氣外出務工和發展民營經濟，間接促進非農經濟發展，最終推動長葛市整體發展。

參考文獻

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