論問題疫苗的多軌公法規制

王力

摘要：疫苗安全關乎國計民生，面對頻頻發生的問題疫苗事件，依法進行多軌規制已經刻不容緩。對疫苗經營者，從源頭上嚴控行政許可、在過程中落實行政檢查、于案發后規范行政處罰，對涉及的犯罪問題，以生產銷售假藥罪等相關罪名處置。對于問題疫苗監管者，若監管失職和行政不作為，應當給予引咎辭職等行政處分，若監管者涉嫌職務犯罪，應區分適用玩忽職守罪、貪污罪和受賄罪等罪名。

關鍵詞：問題疫苗;行政處罰;引咎辭職;行政不作為;玩忽職守罪

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.01.066

2018年，武漢生物和長春長生的問題疫苗事件相繼爆發。問題疫苗的影響范圍遍布全國，受害人群的年齡從嬰幼兒到老人無一遺漏。問題疫苗事件極為惡劣，引發全國人民的關注和憤慨。同時，疫苗安全問題既反映出疫苗生產流通方面存在的法律規制缺陷，也暴露出疫苗安全監管法律體制的不完善。應當汲取教訓并尋找切實可行的方式解決疫苗安全問題，在全國范圍內完善疫苗的長效規制法律機制，依法嚴厲懲處非法經營人員和瀆職官員，建立健全法制體系，從根本上消除弊病。本文從公法入手，區分主體類型和公法類別，分別從行政法和刑法的角度分析規范問題疫苗，發揮多軌全面規制的效果，以期對遏制問題疫苗有所裨益。

1對問題疫苗經營者的行政法規制

1.1嚴控行政許可

根據《中華人民共和國藥品管理法》的相關規定，藥品生產企業必須取得藥品生產許可證才能生產藥品，藥品經營企業必須取得藥品經營許可證才能流通藥品。在實踐中，未取得相應許可證而生產問題疫苗并發生危害的事件時有發生，杭州某獸用生物制品有限公司在未取得《獸藥GMP證書》和《獸藥生產許可證》的情況下大量生產“豬瘟活疫苗”并流通進入市場，河南省濮陽縣某大型養殖企業為了防止疫病發生，分四次從縣農牧局領取了上述“豬瘟活疫苗”5400份為存欄豬注射接種，結果瘟疫發生后，養殖場的生豬大批死亡，經檢測發現注射的“豬瘟活疫苗”抗體低下，根本沒有起到任何防疫作用。由此可知，藥品生產和經營許可證成為規范問題疫苗的第一道防線，藥品監管部門對問題疫苗的監管應當嚴控行政許可，根據相關法律法規的具體要求，結合疫苗的特殊屬性，完善行政許可制度，杜絕授予不合規定的企業藥品生產或者經營許可證，避免授予制藥公司生產許可證而其生產的疫苗不合規定的現象再度發生。

1.2落實行政檢查

行政檢查是疫苗安全的重要法律程序，關乎疫苗是否真實有效、疫苗接種者生命健康是否得到應有保障。《中華人民共和國藥品管理法》賦予藥品監督管理部門行政檢查權力，藥品監督管理部門負責疫苗的質量和流通的監督管理工作，對疫苗在儲存、運輸、供應、銷售、分發和使用等環節中的質量進行監督檢查。藥品監督管理部門適用抽樣檢查和飛行檢查等措施，以確定疫苗是否存在質量問題。在發生重大疫苗問題事件后，不預先通知當事人的飛行檢查往往效果顯著。長春長生問題疫苗事件全面暴發后，國家藥監局會同吉林省藥監局對長春長生公司進行飛行檢查，查明該企業編造生產記錄和產品檢驗記錄，隨意變更工藝參數和設備。國家藥監局組織隨后要求對所有疫苗生產企業進行飛行檢查，對違反法律法規規定的行為嚴肅查處。此外，抽樣檢查亦可在平時積極貫徹執行，不定期的抽樣檢查一方面可以及時發現企業生產疫苗的質量問題，另一方面督促警示企業平時恪守法律，勿存僥幸心理。由小見大，對全國范圍內各類疫苗的行政檢查也亟待全面深入落實。

1.3規范行政處罰

對已查明違法事實的疫苗經營者進行嚴厲的行政處罰往往能起到強大的震懾作用，而且也是對受害者和社會大眾的應有交代。長春長生疫苗違反了《中華人民共和國藥品管理法》《藥品生產質量管理規范》有關規定，國家藥監局第一時間責令企業停止生產，收回藥品GMP證書，召回尚未使用的狂犬病疫苗。2018年8月，國務院常務委員會通過關于長春長生生物公司的行政處罰決定，沒收全部違法所得和處以最高額罰款。沒收非法財物在《中華人民共和國行政處罰法》亦有規定，已成為實施行政處罰的重要措施。在行政執法實踐中，對問題疫苗經營者施加行政處罰是慣常的法律措施。陜西某生物藥業有限公司向未提供合法資質的董某、劉某某和龐某等3人銷售麻腮風聯合減毒活疫苗。陜西省食藥監局對益德公司實施行政處罰，沒收違法銷售所得，處以違法銷售的疫苗貨值金額5倍罰款，吊銷該公司的藥品經營許可證。從罰款、沒收違法所得、吊銷營業許可證三方面進行行政處罰，這樣方能全面有效治理問題疫苗事件。

2對問題疫苗經營者的刑法規制

生產、制造和銷售存在質量問題的疫苗，若情節嚴重，其經營者亦會涉嫌構成侵害社會主義市場經濟的犯罪。根據罪刑法定原則，根據《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國藥品管理法》以及最高人民法院和最高人民檢察院《關于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，探討對問題疫苗經營者的刑法規制。

2.1生產銷售假藥罪

生產和銷售假藥歷來是國家打擊的重大犯罪行為，經營者生產虛假疫苗，若符合《中華人民共和國藥品管理法》對假藥的認定，或者依規定按假藥處理，則相關經營人員則可構成生產銷售假藥罪。適用生產銷售假藥罪，要根據經營者的涉案情節具體分析。若經營者同時具備生產和銷售假疫苗行為，則構成生產銷售假藥罪。若經營者僅參與生產和銷售的單獨環節，則生產假藥罪和銷售假藥罪單獨適用。在蔣某某等人生產銷售假藥案件，蔣某某等人購買生產假人用狂犬疫苗所用的紙質包裝盒及配套的塑料托殼、說明書、不干膠標簽等物品，在安徽省內采取使用連續注射器向2ml玻璃瓶內灌裝氯化鈉注射液的方式，生產某藥品制造商的“萬信”牌的假人用狂犬病疫苗共計12000盒。康某某在明知是假藥的情況下，仍然從李某處購買該200盒假人用狂犬病疫苗，后通過滕某某將該200盒假人用狂犬病疫苗銷售給李某某，李某某在明知系假藥的情況下仍購買，并將該200盒假人用狂犬病疫苗中的10余盒給他人注射，110余盒銷售給他人，其余的70余盒在案發后被其銷毀。涉案人員生產虛假的狂犬病疫苗，根據各自情節，分別被定罪量刑。

2.2生產銷售劣藥罪

劣藥跟假藥在實踐中常常難以區別，但是對劣藥的認定，需要根據《中華人民共和國藥品管理法》確定。生產、銷售劣藥也是一件嚴重危害人民群眾身體健康的罪行，在判罰此類案件時要結合實際情況并明確其社會影響的惡劣程度。本次轟動全國的長春長生疫苗事件，對相關經營人員的定罪量刑雖然尚未最終確定，但是對高某某等涉案人員是以生產銷售劣藥罪逮捕。嚴格而言，生產、銷售劣藥罪在實踐中并不普遍，相關司法判例較為少見，但是不能排除問題疫苗屬于劣藥的可能性，亦不能以假藥涵蓋劣藥。對于被認定為劣藥的疫苗事件，對相關經營人員應當以生產銷售劣藥罪處置。

2.3非法經營罪

對于問題疫苗事件的處理，在相關的司法實踐，尚有非法經營罪的適用空間。若疫苗屬于真實有效的疫苗，但流通環節涉嫌犯罪，同樣危害廣大民眾。王某某違反國家法律法規，非法獲取真實疫苗后，以個人身份向沒有疫苗經營資質的龐某某等人出售，同時，王某某亦從龐某某處非法回購疫苗，并將疫苗銷售給不具備疫苗經營資質的陸某等人。王某某違反國家藥品管理法律的相關規定，在不索要疫苗進購資質的情況下，明知他人沒有經營資質而向其銷售疫苗，情節特別嚴重，其行為構成非法經營罪。

3對問題疫苗監管者的行政處分

行政機關對疫苗安全進行監管是其法定職責，任何行政機關及其工作人員不得推諉。此次長春長生問題疫苗事件，國家和地方監管部門在依法履行監管職責方面嚴重缺位，特別是存在重大風險隱患信息不報告、應急處置不力等問題，屬于嚴重失職失察和行政不作為。根據《中華人民共和國公務員法》和《行政機關公務員處分條例》的規定，對于負有監管職責行政機關的領導人員和關聯工作人員，應當予以相應的行政處分。如此方能懲治行政不作為現象，督促行政機關及時依法履行監管職責，及時發現疫苗安全問題并依法采取處置措施。根據公務員法的規定，引咎辭職和責令辭職是常用的行政處分措施，在查明監管失職后依法對問題疫苗監管人員及時責令辭職或命其引咎辭職。將玩忽職守、監管失職的行政人員從國家行政機關中剔除以確保行政監管隊伍的先進性和行政監管工作的有效性。對本次長春長生問題疫苗事件的嚴肅處理既為處理問題疫苗監管失職人員提供范例，也起到警鐘長鳴、樹立正氣的作用。此外，免職亦是行政處分的重要措施，在《行政機關公務員處分條例》有所規定。對于問題疫苗事件負有直接監管責任的領導人員和工作人員，往往直接予以免職。在對直接參與問題疫苗監管工作的工作人員進行問責的同時，間接參與監管的上級行政機關或領導人員也應當予以問責，往往要求作出深刻檢查。深刻檢查并未明確規定在相關法律法規，然而作出深刻檢查是對本次問題疫苗事件的深刻反省也是對監管不力的自我問責，對于將來更好地為國家建設奉獻有著積極的意義。此外，為了保證有法可依，應當適時修改《中華人民共和國公務員法》，將免職和深刻檢查等行政處分措施統一納入法律體系。

4對問題疫苗監管者的犯罪追責

4.1玩忽職守罪

作為一種瀆職犯罪，玩忽職守罪以國家工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行工作職責為特征，直接導致危害結果發生。承擔監管疫苗安全職責的國家工作人員玩忽職守是非法制造和銷售問題疫苗經營者逍遙法外并反復實施危害行為的重要原因。河南省鄭州市白沙鎮衛生院院長梁某某，違反國家規定，在未查驗及妥善保存《藥品許可證》等證明文件的情況下，明知劉某某等人所售疫苗不符合疫苗運輸規定，仍從上述人員處違規購進二類疫苗，對白沙鎮群眾疫苗接種形成極大安全隱患，造成惡劣社會影響。而鄭東新區衛生監督所執法人員王某某，在受鄭州市衛生局委托依法行使衛生監督執法職能過程中，對所負責的白沙鎮衛生院違規購進二類疫苗問題，未認真履行職責，致使上述衛生院長期違規購進二類疫苗，王某某的行為已構成玩忽職守罪。對玩忽職守人員的定罪和處罰既是監管機制長期有效的重要保證，也是杜絕監管隊伍不作為的重要手段。

4.2貪污罪

問題疫苗監管不當現象的背后亦往往存在貪污問題，嚴查貪污既是國家廉政建設、政府公信力建設的重要任務，也是徹查問題疫苗事件的必要法律步驟。周某某利用主管疫苗經費、管理湘潭市“重防辦”和湘潭市畜牧水產學會日常工作的職務便利，采取偽造公函、開具虛假票據等手段，分四次騙取湘潭市畜牧水產局和湘潭縣畜牧水產局公款共計74880元后據為己有，構成貪污罪。將疫苗公款據為己有，往往造成公共財物混淆不清和疫苗項目資金不足的后果，嚴重威脅選取疫苗的質量和安全，危害廣大民眾的健康。此類問題若不能及時制止并依法定罪，勢必成為問題疫苗事件的一大誘因。

4.3受賄罪

主管疫苗監管的公職人員為尋求一己私利，接受他人賄賂，對違法的問題疫苗網開一面，同樣是問題疫苗事件頻發的重要原因。若不能依法肅清收受賄賂現象則會縱容問題疫苗肆意滋長并造成惡劣的社會影響。蔡某某利用主持惠安縣螺城鎮社區衛生服務中心全面工作的職務便利，非法收受郭某和莊某賄送的現金合計人民幣80000元和價值人民幣2000元的購物卡，為郭某、莊某的疫苗銷售謀取利益，其行為已構成受賄罪。行賄人員銷售的疫苗質量不能完全得到保證，若存在安全問題，受賄人員選擇購買后，危害的是廣大民眾的用藥安全。對于在職期間接受賄賂而致使問題疫苗未能得到及時制止甚至是成為違法經營者幫兇的公職人員，必須適用法律嚴厲懲治。

5結語

武漢生物制藥和長春長生的問題疫苗事件引發社會各界廣泛關注，針對問題疫苗這一社會現象，踐履多軌公法規制方式勢在必行。虛假疫苗嚴重侵犯廣大民眾的生命健康權，具有極大的社會危害性，應當并用行政法和刑法，對經營者的違法犯罪行為懲治應當全面合理，行政許可授予應當合法有序，對監管者和經營者的犯罪行為規制應當在相當程度剝奪犯罪分子的生命、自由和財產，定能發揮懲治和警示作用，有效遏制違法犯罪分子的猖狂行為。多軌公法規制為問題疫苗相關案件的處理提供參考建議，從而將疫苗的生產、流通和使用放入多層次的管理體制當中，為社會主義法治國家建設添磚加瓦，使違法亂紀者無處藏身。

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