改革開放四十年來我國“三農”政策變遷研究綜述

李林陽 耿改智

摘要：在改革開放四十周年之際，通過對1978年至今我國“三農”政策幾次變遷的梳理，發現國內學者有關“三農”政策的討論主要集中在家庭聯產承包責任制、加入WTO前與后、農業稅取消的前后、金融危機背景下的農村金融建設和財政支農政策、土地流轉政策以及農村現代化與鄉村振興戰略這幾個方面，探尋其中的政策走向，為我國今后“三農”政策的制定提供參考。

關鍵詞：“三農”政策 綜述 變遷

中圖分類號：F329? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）04-0221-03

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。如何解決與我國九億多農民息息相關的“三農”問題有關的矛盾是解決我國主要矛盾的重中之重。而且，十九大報告明確要求實施鄉村振興戰略，并將其作為建設現代化經濟體系的六項主要任務之一進行專門部署。2017年12月召開的中央經濟工作會議將實施鄉村振興戰略作為圍繞推動高質量發展需要做好的8項重點工作之一。中央農村工作會議明確要求“走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園”。

“三農”問題不僅僅是經濟問題，同時也是社會問題、政治問題，近年來引起了各方學者的關注。林毅夫（2003）在農民收入增長放緩、城鄉收入持續拉大的背景下，認為“三農”問題的核心是農民問題，要從農村基礎設施、農產品流通市場和創新機制體制建設等方面解決“三農”問題。[1]趙忠生（2012）以“能力支配資源理論”為分析框架，分析指出，農民的權益與能力是“三農”問題的核心。[2]對于如何解決“三農”問題，社會各界也紛紛發聲。韓俊（2013）提出，解決“三農”問題已經到了一個攻堅階段，需要賦予農民土地使用權、收益權、自由轉讓權等更多的土地權利，構建公共服務體系、支持農民自由遷往城市、建立普惠性農村金融體系。張義博（2015）在我國進入中高速增長的新常態下認為，推進農村一、二、三產業融合發展以加快農業現代化建設。[3]李國祥（2016）認為，推進一二三產業融合發展要加快農業供給側結構性改革，延伸農產品加工產業鏈以及發展鄉村旅游等方面展開。[4]隨著互聯網在農村覆蓋面積的擴大，“互聯網+三農”的新型產業格局應運而生。曾億武等（2016）通過多案例分析發現，以特色農產品為基礎的農產品淘寶村的建立有利于增加農民收入，促進農村經濟發展。

今年是我國改革開放40周年，回顧我國自改革開放以來的“三農”政策變遷過程，為我國今后“三農”政策的制定提供參考。

一、農業政策變遷綜述

（一）1978—2003年改革開放后我國農業政策調整

1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村實行“分田到戶，自負盈虧”的家庭聯產承包責任制（大包干），這是我國農民的一次創舉。自此以后，中國拉開了改革開放的大幕。

1.有關家庭聯產承包責任制的研究

林毅夫（1992）通過實證研究測定了家庭聯產承包責任制前后農業生產率的變化，研究表明：生產率的提高大部分源于家庭聯產承包責任制這項制度創新。

林毅夫等（1992）通過分析1978～1990年改革開放后我國三農所取得的成就并發現，80年代末期出現的政府財政負擔過重以及農民收入下降等問題。詳細分析問題成因后，給出了90年代農村改革總的目標，即要形成農民高興、政府滿意的發展環境，要通過發育農產品市場和要素市場，使農民能夠不斷按需求結構、地區比較優勢的變動調整產業結構。[5]

郝艷（2014）通過分析我國改革開放以來，農業政策對農民收入的影響。分析認為，1978—1984年的農業政策大幅度提高了農民收入，數據表明，從1979年起始，政策面上不斷提高基本農業產品的收購價格，平均提高幅度是17%，這直接導致了農民收入的增長。統計表明，在排除物價上漲因素后農民收入實際增長了1.5倍（同期城鎮居民收入增長數字僅為0.6倍），該時期農民收入的增長速度達到了城鎮居民收入增長速度的2.5倍，農民收入增加顯著。1985—1992年期間的農業政策發生明顯變化，由以往的農村改革為中心轉變為以城市為主體和中心的改革，重工輕農政策的復歸，導致農業投入減少，減緩了農民收入增速。數據顯示，1986—1992年間農民收入僅增長了0.25倍，這是農業政策目標調整導致的直接結果。20世紀90年代以來農業政策的調整，雖然國家加大了農業投入，提高了糧棉收購價格，使糧食、棉花生產獲得連年豐收，但農民收入增長幅度明顯放緩。文章在第四部分結合黨的十八大及十八大三中全會精神對未來農業政策調整做了展望。[6]

2.有關加入WTO前后農業政策調整的研究

柯炳生（2002）在我國加入WTO的歷史背景下，運用統計分析的方法，對我國農業受到的影響做了分析，分析表明：總體上我國農業受到的影響至少表現在5個方面：進口、價格、收入、生產和就業;同時針對這些問題給出了政策建議：政府應該充分利用WTO政策，加快推進糧食流通領域市場化改革，將原來對糧食流通領域的補貼轉變為生產領域直補，保證農民收入不下降，還要加強政府對農村基礎設施的建設;糧食生產企業應當自強，樹立競爭意識。[7]

溫鐵軍（2006）針對我國加入WTO過程中在農產品貿易上作出的讓步，分析了讓步對農業生產、農民收入、農村就業的影響。分析表明：我國作出的讓步有利于我國土地資源短缺的沿海發達地區的農業結構調整，有利于國內競爭力強的農產品出口，有利于吸引外資投入農業領域;但是會造成我國農民收入下降，對我國糧食安全造成為威脅，同時對解決本已十分嚴峻的農村勞動力就業問題提出了更大考驗。[8]

（二）2004—2018年取消農業稅后我國農業政策調整

從2000年提出糧食直補的政策構想，到2004年全國實施，用了五個年頭，先后經歷了改革方案醞釀（2000—2001年）、試點（2002—2003年）和全面推廣三個發展階段。這意味著，在我國沿襲兩千年之久的這項傳統稅收的終結，也意味著我國農民迎來了一個全新的時代。

1.取消農業稅前后的政策調整的研究

李成貴（2005）面對當時的倍受政府和社會關注的三農問題，提供了一份較為集約和深度的個人思考，他提出，解決三農問題要從以下幾個方面著手：（1）要實現由城鄉二元分割向城鄉協同治理的轉變，賦予農民參與治理的權力;（2）推進農村市場化改革，提高資源配置效率，并且要減少政府控制，增加公共服務;（3）改革戶籍制度，提高農民素質。[9]

周應恒等（2009）運用全球貿易分析模型（GTAP），以2001—2006年相關數據為觀測值，實證分析了2001—2006年農業政策變化所帶來的影響，模擬結果顯示：取消農業稅、“四補貼”政策對糧食增產和農民增收有比較明顯的效果，但糧食增產受到價格波動的影響更大;由于WTO規則的限制，“微量允許”措施對糧食增產的作用最大不會超過9%;國內糧食價格的上漲會在幾年時間內持續擴大“微量允許”的使用空間，這使得政策的使用具有更大的彈性。[10]

李玲子（2013）運用理論分析和實證檢驗相結合的方法，對農業稅取消前后河南省農民收入情況進行分析，分析表明：農業稅的取消確實對河南省農民收入產生了促進作用，并對稅費改革后進一步提高農民收入提出了政策建議。[11]

2.金融危機背景下的財政支農政策和農村金融政策的研究

馬麗華等（2010）通過分析我國現階段農村金融機構的發展現狀，認為中國新型農村金融機構注冊門檻低，金融機構之間資金實力不足，來源不穩定，農民對其認同度低，監管和控制風險能力低等特點。分析認為：我國農村金融機構建設應當控制風險，嚴格金融機構準入機制，發展生態，使新型農村金融機構能夠可持續發展，還要從法律角度提供保障，健全新型農村金融機構相關法律法規，使我過農村金融機構建設邁上新臺階。[12]

楊曉娟等（2012）在我國農業保險不斷發展的背景下，從農業保險的作用、現狀、模式、產品種類、需求和費率厘定等幾個方面，分析了我國農業保險的現狀及存在的問題，研究發現：我國農業保險規模發展快速，保險經營者快速增加，但農業保險法律法規不完善，農民缺乏保險意識，農業保險供求失衡等問題亟待解決，為農業保險在我國的發展提供參考。

葉初升等（2016）采用實證分析方法分析我國農業財政支出對農業綠色生產率的影響，研究認為：當前我國農業財政支出長期來看有利于提高農產品產量，但加劇了污染物的排放，可能導致農業生產環境遭到破壞，進而對農產品質量產生不良影響。文章給出了應對措施：（1）增加對農業的財政支持，完善財政支農結構;（2）要把財政支農與綠色農業生產相掛鉤，確保糧食生產質量與糧食安全。[13]

3.土地流轉政策

劉衛柏等（2012）基于家庭聯產承包責任制導致的分散經營的弊端，考察了我國各地區對于流轉土地承包經營權多種形式的探索，把我國現階段土地流轉分為五個部分：即互換、出租、轉包、土地股份制、土地參股，進而對這些現象進行分析，分析認為：應該對土地流轉的用途進行規范管理，明確土地產權，推動土地流轉制度創新與保障體系建設。

盧澤羽等（2015）回顧并分析了我國土地流轉的歷史及特點，認為：隨著幾年來國家出臺的一系列土地承包經營政策，農村土地流轉改革深入推進，應加快土地流轉規范化管理，建立相關法律政策，加強宣傳，讓更多農民積極參與到土地流轉中，完善農業保險對土地流轉的保障，培養土地流轉管理人才等措施穩步提高我國現代化農業建設水平。

4.農業現代化與鄉村振興戰略

魏延安（2018）在2018年中央一號文件出臺后對該文件作了分析，分析指出：與往年“一號文件”重點安排當年的“三農”工作不同，今年的“一號文件”將開啟對我國今后發展影響深遠的大戰略——鄉村振興。作者進一步指出，在該文件的引領下，我國三農有了明確的未來道路，我國新時代鄉村發展的新格局即將開啟，我國將開創小農經濟與現代農業有效對接的新道路，農民增收新空間將得到深度和廣度上的有效拓展，古老的鄉村文明將在新時代實現傳承和復興。

張軍（2018）首先對歷史上鄉村建設與發展理論上的討論，表明了鄉村振興的價值與重要性。再對鄉村振興國際實踐回顧，作者指出，發達國家在工業化和城市化進程中對鄉村發展的認識和積累的建設經驗，可以為我們認知鄉村價值、促進鄉村振興提供學習與借鑒。文章接下來對我國中華民國時期和新中國成立以來鄉村改革與發展進行回顧，進一步強調了“三農”問題在我國的重要性與價值。最后建設性地提出了鄉村振興的若干措施：制定相關法律法規、編制振興規劃、建立健全組織機構、創新體制機制，是實施鄉村振興并保障其順利和可持續發展的基礎。[14]

二、簡要的評論

縱觀我國改革開放40年來的農業政策，以2004年取消農業稅為界分為兩個階段。

一是改革開放到取消農業稅階段。改革開放前由于我國特殊的歷史情況，農產品統購統銷、工農產品價格剪刀差、城鄉二元戶籍等制度將農村剩余不斷提取到工業建設中，這雖然使我國迅速建立了重工業體系，但也使得農民利益嚴重受損。改革開放的頭幾年，由于家庭聯產承包責任制在全國不斷推開，政策不斷向“三農”傾斜，大幅度提高農產品價格，這使得農民收入顯著增長，平均年增長1.5%，是當時城鎮居民收入增長的2.5倍。[6]一直到1986年，政策再次向工業傾斜，彼時的農業投資相繼減少，農民收入增長放緩，這與我國不斷推進的改革開放有關，決策層希望農產品進一步市場化，脫離計劃生產的枷鎖。一直到20世紀末，國家都對農民的重視不夠。2002年我國加入WTO，雖然使得我國擁有了更廣闊的市場環境，但為了適應WTO規定，進一步拉大了農村居民與城鎮居民的差距，同時加大了農村就業壓力。這一階段，雖然我國實現了糧食的穩定供給，農民收入有所提高，但與城鎮居民相比仍然有較大差距，“三農”問題面臨諸多矛盾。

二是取消農業稅到改革開放40周年的今天這一階段，政策不斷向“三農”傾斜。開始的取消農業稅，解開了禁錮在我國農民兩千年之久的枷鎖，農業稅的取消對農民收入的提高有促進作用。[11]接下來在2008年金融危機的背景下，我國加快了與“三農”有關法律的出臺，加快了建立農村金融的步伐，同時在財政政策上加大力度支持“三農”，這些政策使得“三農”更加健康快速地向前發展。接下來學者的討論較為集中在土地流轉政策上，農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革有利于我國農村土地更加有效利用，有利于提高糧食產量，有利于保障我國糧食安全。中央“一號文件”連續多年都將焦點落在了“三農”問題之上，今年的中央一號文件也不例外，“一號文件”緊跟十九大步伐，繼續強調鄉村振興戰略的重要性與緊迫性，為解決“三農”問題作了全面部署。這一階段，雖然農村居民收入仍然達不到城鎮居民的收入水平，但二者增長率的差距在逐步減少，相信在不久的將來，農業會成為有奔頭的產業，農民會成為有吸引力的職業，農村會成為安居樂業的美麗家園。

我國改革開放四十年的農業政策，可以發現由于內外環境的不斷變化，國家一直在積極調控，在某個時期可能會注重非農產業，在另一時期則會注重農業。只有城鄉均衡發展才會使每個人都踏進小康的大門，才會如期實現兩個一百年奮斗目標。

參考文獻：

[1]林毅夫.“三農”問題與我國農村的未來發展[J].農業經濟問題，2003（1）：19-24+79.

[2]趙忠升.“三農”問題的核心：農民的權益與能力[J].農業經濟問題，2012，33（11）：59-66+111.

[3]張義博.農業現代化視野的產業融合互動及其路徑找尋[J].改革，2015（2）：98-107.

[4]李國祥.農村一二三產業融合發展是破解“三農”難題的有效途徑[J].中國合作經濟，2016（1）：32-36.

[5]林毅夫，胡莊君.中國家庭承包責任制改革：農民的制度選擇[J].北京大學學報（哲學社會科學版），1988（04）：49-53.

[6]郝艷，黨夏寧.改革開放以來我國農業政策概述[J].新西部（理論版），2014（17）：57+63.

[7]柯炳生.加入WTO與我國農業發展[J].中國農村經濟，2002（1）：4-13+29.

[8]溫鐵軍.WTO與中國農業農村農民問題[J].經濟前沿，2006（Z1）：9-10.

[9]李成貴.解決三農問題的基本思路和政策方向[J].中國農史，2005（2）：108-116.

[10]周應恒，趙文，張曉敏.近期中國主要農業國內支持政策評估[J].農業經濟問題，2009，30（5）：4-11+110.

[11]李玲子.農業稅改革對河南農民收入的影響[D].河南大學，2013.

[12]馬麗華，宋雅楠.新型農村金融機構可持續發展問題探析[J].特區經濟，2010（5）：70-71.

[13]葉初升，惠利.農業財政支出對中國農業綠色生產率的影響[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2016，69（3）：48-55.

[14]張軍.鄉村價值定位與鄉村振興[J].中國農村經濟，2018（1）：2-10.

責任編輯：楊國棟