重點生態功能區土地整治潛力調查評價方法研究以浙江省開化縣為例

趙建強，汪林旺，朱秀鑫，李海生

（1. 浙江財經大學不動產研究所，浙江·杭州 310018；2. 開化縣自然資源和規劃局，浙江·開化 324300；3. 杭州聚和土地規劃設計有限公司，浙江·杭州 310018）

主體功能區劃按照開發內容將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、農產品主產區、重點生態功能區、生態經濟地區、禁止開發區域等主體功能空間。根據《浙江省主體功能區規劃》，開化縣屬于重點生態功能區，是我國劃定的浙閩贛交界山地生物多樣性保護的重點區域、重要的水源涵養區，承擔著保護源頭、維護區域生態安全的重要使命。重點生態功能區的空間管制要求是嚴格控制建設開發強度、加強生態環境修復和保持生態系統的完整性。相應地，生態功能區里的土地整治潛力調查評價，要優先考慮生態空間用途管制，要強調生態保護和修復。

1 開化縣土地整治成效與不足

1.1 土地整治成效

（1）改善生態環境

通過對宜耕后備資源的開發，對廢棄工礦、廢棄公路、廢棄學校、閑置宅基地的整理復墾，優化了土地利用布局，提高了土地節約集約利用水平，改善了城鄉面貌。通過農田防護林建設，采取工程、生物等整治措施，減少了水土流失，提高了耕地生態涵養能力，改善了生態環境。

（2）提升耕地質量

至2018年底，全縣通過認定、提升、建設三種途徑建成高標準基本農田11 459公頃。通過建設村砌渠道、配套渠系建筑物、機耕路、農田防護林、排水渠、灌水渠、機埠、農用電線、下田坡，提高農田耕作便利度，強化了農業生產能力，為土地流轉和農業規模經營創造了有利條件。

（3）實現耕地占補平衡

全縣補充耕地項目類型主要為宜耕后備資源開發、土地復墾。2011-2017年，全縣建設項目占用耕地713公頃，同步補充耕地713公頃，還對外調劑補充耕地指標452公頃；全縣通過實施“百萬”造地保障工程、“812”土地整治工程、農村建設用地復墾等項目，實現了耕地占補平衡有余，對外調劑補充耕地指標為改善農業生產設施增加資金收入10.63億元。

（4）調整農業產業結構

通過土地整治項目的實施，使農業產業結構調整取得初步成效。新墾造的耕地無償交由農民耕種，農民增加了耕地、增加了糧食產量、增加了收入；有的地方將新墾造的耕地統一承包給經營大戶，增加了集體經濟收入。通過宜耕后備資源開發，使長期荒蕪、廢棄的園地、殘次林地、坑塘等得到充分利用，不僅增加了有效耕地面積，保障縣域建設用地計劃，而且促進了新農村建設，并解決了部分農村富余勞動力就業，使農民得到了實惠。

（5）促進農村土地集約利用

通過實施農村土地綜合整治，適度撤并布局分散的自然村，騰退宅基地、村內廢棄地、空閑地，實現了改造舊村、建設新村，形成農村人口向城鎮和中心村集中，耕地向規模經營集中。通過建設農民安置小區，加速了城鎮化過程，解決了人往哪里去的難題；通過節約的城鄉建設用地增減掛鉤指標，拓寬了建設用地空間，解決了地從哪里來的難題；通過整治獲取的建設用地復墾指標價格逐步提高，籌集了建設資金，解決了錢從哪里來的難題。實施土地整治，降低了農村人均建設用地面積，較好地滿足了農民建房必要的用地指標，減少了農村違法用地的發生。

1.2 主要存在問題

（1）農村建設用地復墾壓力大

國家、省對建設用地總規模控制日趨嚴格，新增建設用地規模逐年減少，更多地要依靠城鄉存量建設用地的挖潛利用，實行城鄉建設用地增減掛鉤政策。較易復墾的建設用地越來越少，山上農戶下山搬遷規模不斷加大，農村建設用地的復墾成本逐步上升，資金平衡難度加大，搬遷安置工作難度大。而全縣已經通過驗收的農村建設用地復墾項目僅10個，項目數量少、規模小，與農村建設用地規模“減量化”預期目標相差較遠。

（2）耕地質量占補平衡困難

開化縣境內群山連綿，受地形坡度因素影響，新墾造耕地多為梯田，整治投入成本高，新增耕地質量普遍較低。新增耕地質量主要為11等，而各類建設占用耕地的質量主要為10等，很難落實“占優補優”“占水田補水田”耕地占補平衡新機制。

（3）新增耕地后期管護力度不夠

土地整治項目類型主要為宜耕后備資源開發，新增耕地離村莊較遠，農民耕種半徑較大，培肥力度小，開墾后的耕地拋荒或以種植果樹、苗木等經濟作物，種植糧食作物少。

2 生態功能區土地整治潛力調查評價方法

緊密結合開化縣重點生態功能區的主體功能定位，開展土地整治潛力調查評價方法研究。

2.1 遵循的基本原則

（1）生態安全性原則

作為重點生態功能區，土地整治必須始終堅持“綠水青山就是金山銀山”理念。潛力調查評價指標的選取，主要依據影響農業生產的土地因素，確保土地整治推進“山水林田湖草”系統整體保護和生態修復。

（2）限制性原則

土地整治潛力受自然、區位和社會經濟等因素的綜合影響，對在目前土地整治技術條件下，限制農作物正常生長且難以改造的因素，確定為限制性因素。當地塊存在某一限制性因素時，則不列為土地整治潛力資源。

（3）可行性原則

根據開化縣地形地貌、土地類型等自然地理特征，有針對性地確定調查重點區域，按照實際調查情況進行評價和分析，確定整治潛力的類型、整治的難易程度和實施的可行性。

2.2 調查評價方法

土地整治潛力調查評價整體工作按照內業與外業相結合，定性與定量相結合，選取生態條件、土壤污染狀況、灌溉條件、排水條件、土層厚度、地形坡度、土壤質地、土壤pH值、鹽漬化程度、區塊面積、耕作便利度等11個評價指標，確定每一評價單元的適宜性。根據內業判讀的初定調查范圍，編制三大類型（土地開發潛力、農村建設用地復墾潛力、旱地改水田潛力）調查底圖（含影像圖、土地利用現狀圖，見圖1）、外業調查記錄手簿，影像圖與土地利用現狀圖相互對應，進行實地調查，查清各類資源的分布、數量、質量和利用狀況，并按地塊填寫各類資源外業調查記錄手簿。外業實地調查工作須做到“四到”（即走到、看到、劃到、拍到），確保評價單元各評價指標值準確。

圖1 開化縣土地整治潛力調查底圖Fig.1 The partial remote sensing image of land consolidation potential investigation in Kaihua County

（1）宜耕后備土地資源開發潛力調查方法

從土地利用現狀變更調查數據庫提取出水域、自然保留地、廢棄園地、林地、其他農用地等圖斑，疊加生態功能區保護規劃圖、坡度圖、土地利用總體規劃圖等圖層，剔除不能進行開發的圖斑，形成初步的調查圖層，通過外業調查和評價，確定可開發的后備資源潛力（見圖2a）。

（2）農村建設用地復墾為農用地潛力調查方法

從土地利用現狀變更調查數據庫中提取農村居民點、采礦用地、其他獨立建設用地等土地類型，剔除不能復墾為農用地的范圍，形成初步的調查圖層，通過外業調查和評價，確定可復墾為農用地（含耕地）的建設用地范圍、面積等。（見圖2b）

（3）旱地改水田提升潛力調查方法

從土地利用現狀變更調查數據庫提取旱地和可調整地類圖斑，加上土地整治項目中未上圖入庫的新增旱地，考慮水源條件，剔除不能改造提升的圖斑，形成初步調查圖層，開展外業調查，評價可改造為水田的面積及相應可提升質量等級。（見圖2c）

圖2 土地整治潛力實地調查區塊Fig.2 The countryside land consolidation potential investigation in Kaihua County

（4）耕地質量提升潛力調查方法

從土地利用現狀變更調查數據庫中提取耕地圖斑，與耕地質量等別成果數據庫疊加，剔除耕地最高質量等級的圖斑；結合坡度圖、土地利用總體規劃圖，剔除不適合進行質量提升的圖斑；重點從灌溉、排水條件調查因子中選取具有提升空間的圖斑，開展外業調查，確定可提升的潛力和等級。在調查評價過程中，需要與高標準基本農田建設、糧食生產功能區建設等規劃進行充分的銜接。

3 土地整治潛力調查評價過程與結果

3.1 確定調查評價對象圖層

在開化縣第二次土地調查及年度土地變更調查數據庫的基礎上，應用地形地貌、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃、地質災害防治規劃、林地保護利用規劃、水環境功能區劃分方案、歷史文化遺產保護等相關成果，剔除不適合進行土地整治的區域，分別確定農用地整理潛力（包含旱地改水田提升潛力和耕地質量提升潛力）、建設用地復墾為農用地潛力、宜耕后備土地資源開發潛力三種類型的調查評價對象圖層。

3.2 建立評價指標圖層

根據調查評價對象圖層矢量范圍，應用土壤普查、農業普查、坡度圖、土地利用總體規劃、耕地質量分等成果，獲取生態環境、立地條件、灌排條件、土壤pH值、地形坡度、耕作便利度等土地整治潛力評價指標屬性數據。利用外業調查工作底圖、調查表格，實地逐個調查評價單元的指標值，形成評價指標圖層數據。

3.3 潛力評價與分級

通過內業處理和外業調查，分析和計算各調查評價單元的相關指標結果，采用多因素綜合評價法對各評價單元進行綜合評判。潛力評價等級劃分為兩級，即適宜、不適宜。

3.4 土地整治潛力結果

根據以上調查評價方法、評價過程，得到開化縣土地整治潛力結果（見表1、圖3）。調查評價結果顯示，開化縣土地整治潛力主要是耕地質量提升和宜耕后備資源開發，而建設用地復墾潛力很小。

圖3 開化縣土地整治潛力評價結果分布圖Fig.3 The spatial distribution of land consolidation potential in Kaihua County

表1 開化縣土地整治潛力調查評價結果表Table 1 The land consolidation potentials in Kaihua County

宜耕后備資源開發潛力（公頃）適宜 1038 5227 71 1199不適宜 173 105 12 402合計 1211 5332 83 1601潛力評價旱地改水田潛力（公頃）耕地質量提升潛力（公頃）建設用地復墾為農用地潛力（公頃）

4 調查評價結果的應用建議

4.1 土地整治項目實施必須遵循重點生態功能區空間用途管制制度

根據土地整治潛力調查成果，重點生態功能區范圍內，土地整治項目的選址和立項實施必須遵循生態功能區空間用途管制制度。將生態環境保護放在優先位置，統籌推進“山水林田湖草”系統整體保護、生態修復、綜合治理，強化生態環境用途管制，保護鄉土文化，彰顯地域特色，促進全域美麗鄉村建設。

4.2 優選鄉村全域土地綜合整治與生態修復項目，助推鄉村振興

根據土地整治潛力調查結果，在重點生態功能區內合理選擇鄉村全域土地綜合整治與生態修復項目。按照“多規合一”的思路，綜合實施高山居民下山移民脫貧、地質災害隱患點搬遷和農村建設用地復墾、旱地改水田與“中低產田改造”耕地質量提升、宜耕后備資源開發、土地生態修復等類型的土地整治工程，因地制宜推進全域土地綜合整治，科學安排整治項目實施的步驟和時序，促進形成農田連片、村莊集聚的土地保護利用新格局。