基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察信訪工作現實困境的解決方案研究

鄭智

摘要：隨著我國進入改革發(fā)展的關鍵時期，社會矛盾和社會沖突加劇，然而我國現行體制存在著行政權力優(yōu)先于其他部門全力的情況，因此群眾希望得到其他方式解決自己的利益問題。在這種情況下，紀檢監(jiān)察機關成為群眾信任的有關信訪舉報部門。本文以基層紀檢監(jiān)察信訪舉報問題為研究對象，對其存在的困境進行分析研究，并提出針對性的建議。

關鍵詞：基層紀檢監(jiān)察;信訪;工作困境;解決方案

1.信訪工作困境與原因

1.1存在的主要問題

（1）信訪不斷解決，信訪壓力卻增大

一方面從現實困境來看，雖然近些年來各地不斷加大矛盾糾紛排化工作力度，深入一線解民憂，在“抓早、抓小、抓苗頭”的指導思想的指引下通過不懈努力解決了大量問題，但重復信訪量卻持續(xù)上升。相關部門也通過各種宣傳教育形式努力引導群眾歸口信訪，但業(yè)務范圍外信訪占比卻逐年提升。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機關運用多種方式引導群眾有序信訪，但越級上訪量大幅提升，越級上訪形式嚴峻。另一方面越級訪考核成為制約地方的信訪枷鎖，越級訪考核存在誤區(qū)，尤其是官員考核信訪“一票否決制”這些硬性標準，反而起到了負面作用。

（2）信訪辦理手段有限，信訪形式翻新

從當前信息辦理的流程和方法來看，其流程一般為：受理登記→摘報→轉辦→暫存→反饋，而信訪辦理的基本方法包括信訪直查、轉辦、信訪監(jiān)督等。現有流程和方法在實踐操作中存在一定的局限性：一是信訪辦理程序給黨政領導留下任意性空間，二是信訪辦理過程缺乏公開透明，三是信訪辦理的手段十分有限。此外，隨著信息化的不斷發(fā)展，非正常信訪行為不斷增多，而且形式不斷翻新，呈現三大特征，即非正常信訪活動趨于組織化、非正常信訪時間趨于集中化、非正常信訪問題趨于復雜化。

（3）工作任務日益繁重，力量配備薄弱

紀檢監(jiān)察信訪舉報部門本來有其“法定”的受理范圍和工作職責，但在實踐中，紀檢監(jiān)察信訪功能發(fā)生錯位導致工作任務繁重，使基層紀檢監(jiān)察部門陷入“四難”境地：一是檢舉控告與個人訴求相交織，息訪難已成為各級紀檢機關面臨的普遍性難題;二是合理訴求與非常手段相交織，穩(wěn)控難度較大;三是政策原因與人為因素相交織，導致基層紀檢監(jiān)督機關在處理這類信訪問題時往往力不從心;四是網絡舉報與發(fā)泄私憤相交織，帶來工作被動，造成不良社會影響，是一個全新的課題。另外，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)督機關力量配備薄弱，干部隊伍專業(yè)素質結構水平較低，人才引進困難，比如人員配備少，兼職多，變動較頻繁，專業(yè)培訓少，輪崗交流少，活力較弱等。

1.2原因分析

（1）信訪制度的制約

一是信訪機構設置交叉紊亂，無論是橫向政府機構的信訪部門、黨委與人大信訪機構、司法政協(xié)信訪機構等，還是縱向自上而下的各部門設置的專門信訪機構和信訪人員，形成了一個縱橫交錯的信訪組織網絡，但處于組織網絡核心的國家信訪局與地方政府信訪機構卻沒有嚴格意義上的隸屬關系、強有力的約束關系和垂直的人事關系，僅在思想觀念、工作行為及業(yè)務上給予指導，且各信訪機構間缺乏協(xié)調管制能力，從而影響了基層信訪工作的運作效率和整體效能。

二是信訪制度存在重大缺失，比如信訪功能一定程度上異化、信訪組織體系安排比較簡單、信訪機構缺少相對獨立的權利等。

三是信訪權利人政治色彩濃厚，信訪工作的成效取決于主要領導的重視程度，而信訪部門卻沒有真正意義上獨立解決信訪問題的權利。信訪問題的解決關鍵在于“大領導”的親自過問，而非寄托于法律法規(guī)之上。信訪問題的處理具有很大的偶然性和隨意性，人為因素的摻雜過多。

（2）信訪博弈均衡困難

在信訪工作調查中發(fā)現，群眾信訪的博弈方式主要包括聯(lián)名信及其他異常信件、重復上訪、越級上訪、集體上訪、過激行為五類，而公共部門應對的博弈手段則包括說服、規(guī)訓、接訪等，信訪博弈的無序折射出信訪制度中突出而尖銳的矛盾。在信訪實踐中發(fā)現，對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，一旦群眾信訪涉及多方利益，基層政權常常既不代表國家也不代表所管轄區(qū)域內的人民，而是一個相對獨立的政治經濟集團。因此這種背景下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在利益選擇方面有所傾斜，進而導致信訪博弈產生不均衡現象。

（3）地方信訪環(huán)境不良

一是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門領導的重視程度不夠，多認為信訪工作是軟任務，對信訪問題缺乏預見性，又缺乏及時解決的自覺性，進而導致基層信訪問題突出;二是依法行政的環(huán)境尚未形成，行政法律體系有待進一步完善，行政監(jiān)督體系有待進一步完善，機構設置和職能劃分有待進一步完善。三是社會管理的方式陳舊之后，信訪信息化水平較落后，資源共享不到位，軟件應用不到位，從而大大削弱了其綜合功能。

2.基層紀檢監(jiān)察部門信訪工作實現途徑

2.1紀檢監(jiān)察信訪工作回歸本職

一是以信息反饋為著力點，提供領導決策的依據，基層紀檢監(jiān)督部門要廣泛收集信訪信息，科學處理信訪信息，迅速傳輸信訪信息，保證信息傳遞的高質量和實效性;二是要以解決問題為突破口，維護基層群眾的合法利益，主要方法與手段包括反映促辦、轉交承辦、過問督辦、移送承辦、直接查辦、信訪監(jiān)督和信訪協(xié)調;三是要以督查協(xié)調為切入點，維護社會和諧穩(wěn)定，要建立健全信訪責任機制，使各部門工作形成合力。要建立健全信訪預警機制，力爭將消極因素化解在萌芽狀態(tài)。要健全組織協(xié)調機制和信訪公開機制，確保信訪問題處理的公開透明，此外還需健全內部監(jiān)督機制，實行信訪工作過錯追究制。

2.2完善紀檢監(jiān)察信訪制度

一是完善評價考核機制，取消不合理的越級訪考核指標，建立科學的信訪績效考評機制，將息訴息訪率、群眾評價等納入考評范圍;二是規(guī)范信訪處理程序，確保信訪處理程序公開、公平、公正，最大限度化解社會矛盾和沖突。要健全信訪終結制度，對滿足法定條件的信訪行為，可啟動無理信訪舉報事項認定程序。具體操作中的“條件”包括：地方行政機關按照規(guī)定處理終結，但當事人又反復向紀檢監(jiān)察機關反映的;信訪舉報人所反映問題已由受理的紀檢監(jiān)察機關妥善處理完結，但信訪人仍以同一事實和理由反復信訪舉報的;對司法機關依法終審判決、復查決定等不符而又反復向紀檢監(jiān)察機關反映的;信訪舉報事項系無事實依據且反復解釋勸告不聽、仍反復舉報的等。

2.3整合基層紀檢監(jiān)察信訪資源

一是整合信訪受理渠道，積極利用現代技術實現資源共享，具體操作如下：歸并信訪機構弱化救濟功能，充分發(fā)揮人大代表的作用，發(fā)揮輿論媒體信訪制衡作用等。二是加快信息化建設步伐，提高工作效能，認真把握三個著力點，即運行制度化、信息數據化、維護科學化。

2.4加強基層紀檢監(jiān)察隊伍建設

一是重視信訪工作，配好一線隊伍，尤其是針對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機關的信訪處理一線人才，要建立信訪干部的資格準入制，借鑒歐美先進經驗，嚴把“進人”關。在一線工作崗位要配備一定比例的法律工作者，使其能夠對信訪者提供法律角度的答復。二是強化學習培訓，提高人員素質，加強政治理論學習，抓好在崗業(yè)務培訓，提升綜合素質能力，重視干部心理健康。三是改進工作作風，增強服務意識，堅持做到為民、務實與清廉。在實踐工作中，可轉變工作觀念，由“群眾上訪”轉變?yōu)椤案刹肯略L”，認真聽取意見，察實情，干實事。

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