我國海事管理體制的研究

黃海龍

摘 要：海事管理部門是我國水上交通管理和海洋管理的重要組成部分，擔負著水上交通安全監督、水上救助和防止水上污染的職能。我國海事管理在歷經多次體制變革以后，取得了讓人欣喜的成就，但隨著航運經濟的快速發展，在新的市場背景下，又不斷涌現新的問題，中國的海事管理迎來了新的挑戰和機遇?；仡櫸覈Ｊ鹿芾眢w制的發展經歷，總結體制改革過程中的經驗和教訓，理性審視當前存在的問題和矛盾，探索海事管理體制的未來發展方向，對促進我過海事事業的長足發展，踐行“革命化、正規化、現代化”海事建設，具有十分重要的理論和現實意義。

關鍵詞：海事管理、海事管理體制、改革

海上運輸具有運量大、運費低的市場優勢，同時加上地球近71%的面積被海洋覆蓋，船舶運輸得到了可以廣泛推廣的地理優勢，這些都極大的促進了海上運輸，據統計，我國進出口貨物總量的80%～90%都是通過水上運輸來完成的。水上運輸具有著不可替代的作用，我國也對海上運輸和海洋開發利用越發重視，“建設海洋強國”戰略和“21世紀海上絲綢之路經濟帶”戰略的提出，都將海洋經濟的發展提升到前所未有的戰略高度，海事體制建設也迎來了大的考驗和挑戰。因此，加強海事管理體制改革研究，全面深化體制改革，對改進和完善海事管理體制，推動國家海事管理事業長足發展，確保水上航行安全，維護水上環境具有十分重要意義。

一、我國海事管理體制的發展歷程

我國海事管理歷史悠久，有明確機構的可追溯到唐朝的市舶司。后經過近千年歷史的轉變，海事管理機構幾經更迭，到民國時期，航政司做為船舶安全管理實務的政府機構，海事管理走過了漫長的轉變。建國后，隨著航運的快速發展，海事管理得到不斷發展，大致可以分為三個階段：1.港務監督階段，即港船管理體制。1949年11月，中央成立了交通部，1953年4月，政府批準在交通部成立海務、港務總監督室，負責水上交通安全管理。1958年8月，交通部設置港航監督局、船舶登記局，負責港口、船舶等設施的檢驗管理。1972年12月，交通部設置船檢港監局，從船舶管理、船員管理、通航秩序管理、船舶檢驗等方面進行全面監督管理。2.港監局階段，即水上安全管理體制。1982年9月，水上安全監督局成立，它是由之前的港務監督局、水上安全指揮部、安全局的合并重組成立的。1985年，國務院改革水上交通安全管理體制，組建了14個海上安全監督局，實行以交通部領導為主、當地政府領導為輔的雙重領導體制。同時，交通部組建了中國海上搜救中心、中國船級社，負責海上搜救和遠洋運輸服務職責。3.海事局階段，即海事管理體制，也是現行管理體制。1998年10月，國務院決定將合并船舶檢驗局和安全監督局，組建海事局。我國沿海、港口、對外開放水域等劃歸中國海事局管理，除此之外的內核、湖泊和水庫等范圍都由地方海事機構管理。

二、我國海事管理體制中存在的問題

我國現行的海事管理體制，是我們摸著石頭過河慢慢探索出來的、適合我國國情的、取得不錯成果的管理體制。在成績面前我們還要保持冷靜、客觀的心態，正視我們現在的體制存在的矛盾和問題，為接下來海事管理體制改革做好準備工作。

1.機構設置有局限。海事管理機構是通過組織體系的運行來實現的，但是如果組織體系有局限，直接后果就是海事管理體制運行不流暢。具體表現有：（1）機構規格設置不合理。目前我國海事組織體系機構設置與我國行政組織體系設置的慣例有偏差。行政組織體系要具有明顯的層級結構特征，上下級要有“領導”和“服從”式的金字塔層級機構，這樣才符合行政慣例組織結構理論。但是中國海事局與其他直屬海事局都是交通運輸部直屬單位，都是正廳級，這就將中國海事局作為海事大腦和領頭羊的角色大大削弱，影響了海事整體職能的發揮。（2）海事局內部資源配置不合理。海事工作是一項專業要求非常高的職業，需要儲備和及時更新大量專業知識，海事相關專業的人員在執法過程中都需要不斷磨練才能適應崗位要求。但目前很大一批經驗豐富的海事相關專業的人員擔任領導職務，而在基層和一線的執法人員大多是其他非海事類專業的年輕人，有的甚至在從事這份工作之前對海事完全陌生，這樣的資源配置不僅影響了工作效率，也使執法工作的權威性受到挑戰。

2.海事運行機制不科學。海事運行機制是海事現場執法、事故調查、海上應急救助和政務服務等海事各項管理工作的綜合體現。目前運行機制中的問題包括：（1）執行標準不統一。直屬海事機構主要實用法律法規，而地方海事在遵循法律適用原則的基礎上優先適用地方法規、規章。（2）權力交叉和空白現象難以改變。中國海事局、直屬海事局、分支機構和派出機構分別擔任著宏觀管理、綜合管理、業務管理和現場管理職能。但是對于管理內涵和外沿都沒有明確界定，就導致權力交叉和空白現象的產生。

3.海事相關法律建設落后。目前我國現有100多部海事相關法律、規章。但很多法律是在建國初期制定，又沒有得到及時的修訂，有些條文和細則都已經不符合現代航運背景和形式。而有些新問題、新矛盾出現，但沒有法律來解釋，帶來了無法可依的窘境。同時，海事執法監管機制不夠完善，方式手段比較單一，社會和媒體的監督渠道還比較少，要真正把權力關進制度的籠子里還需要有一段路要走。

三.我國海事管理體制的發展方向

1.建立統一、高效、人盡其能的組織體系。首先要在省、地方建立相應的直屬國家海事局的海事管理機構，根據水域特點設置分支機構，明確領導和服從間關系，領導層級做好頂層設計，服從層級嚴格執行政策和制度落實，明確各機構職責，提升中國海事局的地位和權威，避免無人響應號召的尷尬。在人員配置上，結合簡政放權，采取流程橫向運行，要做到人盡其能，統籌規劃，充分發揮各人優勢和長處，不浪費人才資源。完善教育培訓制度，為海事管理培養更多、更年輕的工作人員，老同志做好傳幫帶工作，把海事管理工作的經驗和精髓傳承給新一代工作人員，做到薪火相傳，發揚光大。

2.完善海事管理運行機制。進一步明確直屬海事和地方海事之間的責任劃分，統一執行標準，統一工作規范，整合權力交叉部門，對存在的問題及時調研反思，借鑒國外先進的管理方式，總結出新的管理辦法，彌補機制運行的缺陷。加強海事部門間信息交流和共享，為跨部門間合作提供技術保障，確保不同層級海事機構之間設備的互用性和兼容性。

3.完善海事法律建設。要結合實際情況，參考國外法律細則，與國際海事相關法律接軌，重新修訂現行法律，進一步細化法律條文，彌補法律空白，讓執法人員充分做到有法可依。制定制度性法規和文件，促進海事各部門間相互協作，明確涉水部門間的協調和合作原則，清除影響部門間協調的法律障礙。同時，要積極拓寬執法監督的途徑，結合新的方式，讓更多的相對人和群眾參與到海事執法監督過程中來，充分行使監督權力，保障相對人合法權利和正當利益。

四、小結

海事管理是一項復雜、枯燥而又艱巨的工作，管理體制建立的好壞將直接決定海事管理工作的成敗，也將制約我國航運事業的發展以及海洋強國戰略的實現。因此，我們要在取得的成績面前保持冷靜的心態，反思在體制改革中走的彎路、犯下的錯，吃一塹長一智，為今后體制改革打下基礎，讓我們的海事管理體制更加人性化、制度化、現代化。

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