污染治理要兼顧環境與發展目標

莊貴陽

2018年底召開的中央經濟工作會議就繼續打好打贏三大攻堅戰，劃出了2019年相關任務的重點。會議明確打好污染防治攻堅戰的目標導向，強調要堅守陣地、鞏固成果，聚焦做好打贏藍天保衛戰等工作，加大工作和投入力度，同時針對環境治理整頓過程中出現的“一刀切”等問題，提出要統籌兼顧，避免處置措施簡單粗暴，要增強服務意識，幫助企業制定環境治理解決方案。

強化環境質量改善的目標導向

環境問題的本質是“環境與經濟的失衡關系”。無論是“重經濟而輕環境”的失衡，還是“重環境而輕經濟”的失衡，都有損社會總體福利的改善。當前我國環境與經濟的失衡，主要體現在較低環境質量水平與較高經濟發展水平之間的不平衡。由于我國環境保護的歷史欠賬太多，因此在較長一段時間內，環境保護作為一項基本國策必須堅持，加強環境側的約束，大力改善環境質量。

黨的十八大以來，我國堅決向污染宣戰，相繼實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，解決了一批重大環境問題。總體上，生態環境質量持續好轉，穩中向好趨勢明顯。從實際效果來看，2013年至2017年，全國重點地區PM2.5平均濃度下降30%以上。2018年1月至11月，全國338個地級及以上城市優良天數比例同比上升1.1個百分點，PM2.5濃度同比下降7.3%。

然而，在當前經濟面臨下行壓力的背景下，一些企業和地方政府把經濟下行的原因歸結為環保督察和大氣污染治理。例如，被中央第二環境保護督察組點名批評的寧夏回族自治區經信委在開展工業經濟運行情況分析時，多次將一些行業增加值下降的原因歸結為環境保護督察和大氣污染治理。環境治理雖不是造成經濟波動的主要因素，但環境治理與宏觀經濟下行的影響相互疊加，無形之中放大了小企業、民營企業等對環境保護的負面評價。

為什么在經濟下行壓力加大時，環保力度不應該放松？這是因為長期以來，我國經濟增長沒有將環境要素考慮進去。從經濟學的角度看，提高環境標準，加強環境監管，與過去排放不達標、無處理排放相比，肯定會增加企業的環境成本。過去為了實現經濟快速增長，我國的環境標準比較低，環境制度和環境監管也不夠嚴格，形成了巨大的利益空間，生產者和消費者都在利用環境帶來的紅利，但這種環境紅利其實是污染紅利。

我國過去幾十年的經濟快速發展是以犧牲資源環境為代價的，表現為環境污染、生態破壞和不可持續的粗放型經濟增長方式。過去那種企業靠破壞生態環境賺取利益、百姓福利遭受損失，而由政府買單修復環境的惡性循環，不是真正的發展。我們要推進綠色發展、高質量發展，推進新舊動能轉換，就是要將環境治理成本內部化。當前我國生態環境保護正處在壓力疊加、負重前行的關鍵期，打好污染防治攻堅戰面臨多重挑戰。在經濟下行壓力下，一些地方對生態環境重要性的認識有所弱化。如果放松環保力度，就無法實現經濟結構轉型，也無法實現經濟高質量發展。

環境治理要兼顧社會成本

近年來，我國生態環境監管力度日益加大，治污成效顯著，環境質量持續改善。但在這一過程中，一些地方也出現了環保“一刀切”現象。環保“一刀切”，就是違背依法行政、科學治污的原則，具有強制性而又簡單粗暴的特點。“一刀切”關停企業，有違環保督察初衷，不僅透支了政府的公信力成本，也付出了不必要的社會財富成本，更付出了不必要的社會穩定成本。

誠然，做任何事情都要付出一定的成本。治理環境污染，保護生態環境，無疑也要付出一定的成本。很顯然，環保“一刀切”不是政策導向，也無助于實現綠色發展目標，必須努力降低那些不必要的成本，把社會成本降到最低。只有統籌兼顧社會成本的環境治理，才能得到更多群眾的理解和支持，才能持久下去，并取得預期效果。

經濟下行和失業率提高的原因有很多，包括宏觀經濟環境、環境治理、企業土地成本和勞動力成本的提升等。即使不進行環境保護，高成本和低效益的發展模式也難以保證經濟持續增長。在未來的十幾年內，中國仍將處于生態平衡還債期，環境保護的形勢仍將嚴峻，經濟增長、就業和環保問題相互制衡。在解決環境問題的過程中，不僅要加強環境執法，嚴懲環境違法行為，而且要幫助企業解決環境問題，實現企業生產與環境保護雙贏。

現在我國的資源環境承載力正在接近上限，加強環境監管的目的就是倒逼企業降低生產成本，提高生產效率。在強有力的環保督察、環保專項行動等執法之下，大部分企業已經意識到環保的重要性。在依法常態化監管下，企業越是不重視環境保護，受的影響就越大。事實上，環保是一種提升企業生產效率、有效降低成本的方法。現在的環保督察和治理整頓，雖然暫時影響了一些企業的利潤，造成就業減少，但這種影響是局部的、個別的、短期的，是政策調控的方向。一個企業要盈利，必須投入資本購買技術、資源和勞動等，然后才能有產出。雖然在初期治理污染需要大量的投入，但從長遠來看這是必然的選擇，特別是在生產規模不斷擴大之后，環保的優勢會更加明顯。

治理環境、提供公共服務是政府義不容辭的職責，必須根據社會需要、公眾環境需求和政府的能力，按照合理性、科學性和有效性的原則確定政府的環境責任。只要信息公開、科學施策，就能大大減少不確定性，堅定企業節能減排的政策預期，并產生積極的傳導效應，這實際上是對加強技術進步和內部管理的企業高質量發展最大的支持。

堅持約束和激勵并舉

堅持激勵和約束并舉，是生態文明體制改革六大原則之一。近年來，法律、行政手段在生態環境保護中不斷彰顯威力，經濟手段也在不斷發力。如果說法律和行政手段具有直接剛性的優點，體現的是外部約束，那么環境經濟政策則基于市場原理，是一種激發節能減排的內生動力，以環境成本優化經濟增長。

綠色發展實質上是發展方式的轉型，是一種系統統籌經濟發展和生態環境保護的發展模式。現階段，綠色發展的導向非常鮮明。在經濟下行的壓力下，在繼續執行環境約束手段的基礎上，更多地實施基于市場的環境保護政策工具，有利于激發經濟主體實施環境行為的積極性和主動性。在新的發展階段，環保工作有必要助力綠色發展，不僅在“環境側”而且在“發展側”，更好地服務于高質量發展的目標，實現中長期的全面可持續發展。

從近年來的實踐看，降低環境治理的社會成本要多管齊下，堅持依法依規監管、有力有效服務。運用政府引導、經濟激勵等手段推動企業生產方式的轉型升級，促使企業主動守法。提高公眾參與環境保護的有效性，通過公開企業環境信息，讓社會組織和公眾能夠有充分依據地監督企業的環境行為，及時披露企業環境信息，促進企業落實環境責任。環境治理也要堅持情理法相融，從客觀實際出發，合理行政。針對企業不同的環境治理需求，可以提供力所能及的技術、管理、信息、法律等方面的服務。

在浙江、廣東、江蘇、上海等經濟發達地區，一些地方政府從執法者轉變為服務者，以更彈性的管理手段來幫助企業進行環境升級。國家生態環境部以及河北、江蘇、重慶、陜西等多個地方政府，都出臺了禁止環保“一刀切”的相關政策。例如陜西省提出，小微企業只要達標排放就應當支持發展，不產生污染的企業不得列入“散亂污”。河北、江蘇、天津、河南、山西等地，在秋冬采暖季期間施行差異化錯峰生產方案，摒棄了以往“一律限產50%”等做法。

中央經濟工作會議之后，生態環境部明確提出，在生態環境執法督察工作中，要像重視群眾信訪舉報一樣，重視并解決企業對環境監管的合理訴求，既做到嚴格執法，又做到熱情服務。當然，只有熱情是不夠的，有關部門還應當拿出切實的手段支持企業進行環境保護技術革新;發揮金融優化資源配置功能，倒逼和服務企業轉型升級，提高產業競爭力，抑制對高污染行業的投資，推動經濟平穩持續增長。

（作者系中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員）