限硫令EBP提案緣何折戟？

崇明海事局 鄢和誠(chéng) 蘇 杰

專(zhuān)家指出，EBP是一把雙刃劍，應(yīng)謹(jǐn)慎使用，使用不當(dāng)容易導(dǎo)致不成熟的公約被隨意通過(guò)，或者已有規(guī)定被不恰當(dāng)“松綁”，這都將有損IMO的信譽(yù)。

巴拿馬等船旗國(guó)在2018年10月底召開(kāi)的IMO海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第73屆會(huì)議（MEPC73）上提交了一份提案，提議參照壓載水公約，為2020年限硫令也設(shè)定一個(gè)“經(jīng)驗(yàn)積累期（EBP）”，這個(gè)被部分業(yè)界人士理解為限硫令“過(guò)渡期”的提議受到了航運(yùn)界的廣泛熱議，并在會(huì)前得到了美國(guó)等國(guó)家的支持。與會(huì)各方就該提案展開(kāi)了較長(zhǎng)時(shí)間的一般性辯論，最終仍未達(dá)成一致，會(huì)議僅邀請(qǐng)各方在未來(lái)就如何加強(qiáng)MARPOL附則VI第18條（燃油的提供和質(zhì)量）提出進(jìn)一步建議。該提案的內(nèi)容、影響和爭(zhēng)議是什么？為什么“EBP”能適用于壓載水公約，而在限硫令的適用上卻“折戟沉沙”？?jī)烧弋?dāng)前的問(wèn)題有哪些？下一步我們又該如何理解和應(yīng)對(duì)呢？

巴拿馬提案

在MEPC73會(huì)議上，巴拿馬等船旗國(guó)提交了一份提案，提議建立一個(gè)類(lèi)似于壓載水公約EBP的限硫令EBP。該提案認(rèn)為，為滿(mǎn)足2020年0.5%的燃油硫含量要求，混合燃油的需求將隨之增加，而這些混合燃油雖然硫含量滿(mǎn)足要求，但是在閃點(diǎn)、穩(wěn)定性和兼容性等方面可能存在不達(dá)標(biāo)的情況，這將對(duì)船舶和船員的安全構(gòu)成威脅。并且由于這些新型混合燃油尚未在市場(chǎng)上廣泛使用，因此現(xiàn)階段還無(wú)法準(zhǔn)確判定這些燃油的相關(guān)特性和參數(shù)。

基于以上考慮，為確保優(yōu)質(zhì)安全的合規(guī)燃油能持續(xù)供應(yīng)，以及避免不安全的燃油可能會(huì)因船舶無(wú)法獲得合規(guī)燃油的壓力而進(jìn)入市場(chǎng)，提案建議設(shè)立一個(gè)EBP，擬通過(guò)在EBP期間對(duì)公約實(shí)施的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析和審議，來(lái)解決由于燃油不可獲得和兼容性等問(wèn)題而導(dǎo)致船舶出現(xiàn)違規(guī)的情況，從而避免對(duì)船舶不適當(dāng)?shù)奶幜P。

MEPC73會(huì)議與會(huì)各方就該提案內(nèi)容進(jìn)行了廣泛討論。在代表共同提案國(guó)對(duì)該提案進(jìn)行介紹時(shí)，馬紹爾群島代表解釋道，該提案的目的既不是為了修改0.5%的硫限要求，也不是為了延遲該要求的生效日期，而是為了尋求更大的透明度，以確保各方能一致有效地實(shí)施該要求。

支持者認(rèn)為，由于限硫令而增加的燃油成本與航運(yùn)業(yè)是緊密關(guān)聯(lián)的，為了使各行業(yè)能共同前行，應(yīng)關(guān)注燃油的數(shù)據(jù)收集和信息共享。全球0.5%硫限要求的規(guī)模和影響遠(yuǎn)大于排放控制區(qū)0.1%硫限要求，因此先前排放控制區(qū)的經(jīng)驗(yàn)并不足夠，有必要在采取行動(dòng)前考慮所有方面。還有部分代表認(rèn)為限硫令給船東和船員帶來(lái)不成比例的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，他們需要學(xué)習(xí)如何應(yīng)對(duì)燃油可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)。

反對(duì)者認(rèn)為，解決相關(guān)問(wèn)題的建議性“一致性實(shí)施指南”已經(jīng)在制定中，當(dāng)前的情況與壓載水公約引入EBP時(shí)的情況大不相同。限硫令擬議的EBP可能會(huì)增加限硫令實(shí)施的不確定性并發(fā)出延遲實(shí)施的錯(cuò)誤信號(hào)，這將有損IMO的信譽(yù)，進(jìn)而導(dǎo)致各國(guó)采取單邊措施，因此，應(yīng)避免任何對(duì)堅(jiān)定承諾產(chǎn)生懷疑的行為。此外，部分代表認(rèn)為該提案缺少具體細(xì)節(jié)，例如EBP的持續(xù)時(shí)間和可能引起的不確定性，因此不支持EBP，但是支持制定一個(gè)機(jī)制來(lái)進(jìn)行某種形式的數(shù)據(jù)收集。

基于上述討論，委員會(huì)邀請(qǐng)各方就如何加強(qiáng)MARPOL附則VI第18條的實(shí)施提出進(jìn)一步具體建議，特別是關(guān)于燃油質(zhì)量和無(wú)法獲得合規(guī)燃油的報(bào)告，以及如何使用GISIS模塊（全球綜合航運(yùn)信息系統(tǒng)）進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分析。

限硫令面臨的問(wèn)題

在MEPC73上，巴拿馬等船旗國(guó)提出限硫令當(dāng)前的問(wèn)題主要是無(wú)法獲得合規(guī)燃油問(wèn)題、低硫油使用安全問(wèn)題和混合燃油質(zhì)量問(wèn)題等，并申請(qǐng)?jiān)O(shè)立一個(gè)限硫令EBP來(lái)解決這些問(wèn)題。關(guān)于無(wú)法獲得合規(guī)燃油問(wèn)題，IMO在確定2020限硫令之前，就已審議并批準(zhǔn)了全球燃油可獲得性評(píng)估報(bào)告（MEPC70/5/3、MEPC70/INF.6），該報(bào)告的結(jié)論是全球煉油業(yè)有能力為航運(yùn)業(yè)提供足量的合規(guī)燃油。然而，不可否認(rèn)的是，報(bào)告并不能打消業(yè)界對(duì)局部地區(qū)無(wú)法獲得合規(guī)燃油的擔(dān)憂(yōu)。為了避免由此給船方帶來(lái)的不成比例的責(zé)任，IMO同意船方可以通過(guò)提交無(wú)法獲得合規(guī)燃油的報(bào)告來(lái)豁免責(zé)任。盡管如此，為確保全球范圍公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，接下來(lái)IMO仍有義務(wù)督促各地區(qū)提供足量的合規(guī)燃油。

關(guān)于低硫油的使用安全問(wèn)題，低硫油的低粘度和冷流性能容易帶來(lái)燃油泄露風(fēng)險(xiǎn)并加劇主機(jī)磨損，在美國(guó)已有不少相關(guān)事故報(bào)告。在2018年7月召開(kāi)的會(huì)間會(huì)上，IMO正在制定的限硫令“一致性實(shí)施指南”已識(shí)別出低硫油的使用安全問(wèn)題并提出了多種解決建議。關(guān)于混合燃油的質(zhì)量問(wèn)題，雖然混合燃油硫含量滿(mǎn)足要求，但是在其他方面可能不符合要求，存在安全隱患。

IMO對(duì)燃油質(zhì)量的關(guān)注由來(lái)已久，MARPOL公約附則VI第18條就已對(duì)燃油質(zhì)量提出了要求。2017年，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）發(fā)布海運(yùn)燃料規(guī)范（ISO8217：2017），增加了對(duì)混合燃油的具體要求，該規(guī)范計(jì)劃針對(duì)限硫令進(jìn)一步予以修訂。在此基礎(chǔ)上，IMO完成了燃油供應(yīng)商最佳實(shí)踐指南和燃油購(gòu)買(mǎi)者/使用者最佳實(shí)踐指南。注意到巴拿馬等船旗國(guó)就燃油的使用安全和質(zhì)量問(wèn)題已向2018年12月初召開(kāi)的IMO海上安全委員會(huì)第100次會(huì)議（MSC100）遞交了提案（MSC100/8/2）， 經(jīng) 討 論，MSC100會(huì)議決定在雙年度議程中增加一項(xiàng)任務(wù)“為促進(jìn)與燃油使用相關(guān)的船舶安全制定進(jìn)一步措施”，目標(biāo)完成年為2021年。

不難看出，與壓載水不同，限硫令的當(dāng)前問(wèn)題還是有解決辦法的，而且相對(duì)于壓載水公約提出的D-2最終達(dá)標(biāo)方式，限硫令提供了多種達(dá)標(biāo)方式，因此實(shí)施的難度也要小。限硫令如若照搬施行EBP，一方面會(huì)影響IMO聲譽(yù)，IMO政策的不確定性將導(dǎo)致越來(lái)越多國(guó)家轉(zhuǎn)而選擇單邊行動(dòng)。另一方面也會(huì)對(duì)“先行者”不公平。為在既定期限前實(shí)現(xiàn)0.5%的硫限目標(biāo)，已有很多船東、煉油廠(chǎng)、燃油供應(yīng)商、脫硫設(shè)備制造商投入了大量資金，2020限硫令任何形式的變化對(duì)他們來(lái)說(shuō)都是一種打擊。

EBP:應(yīng)謹(jǐn)慎使用

相對(duì)于壓載水公約，限硫令當(dāng)前問(wèn)題并未嚴(yán)重到不可調(diào)和的程度，而且IMO或多或少都有一些建議性應(yīng)對(duì)措施。因此，如果再用EBP去“松綁”限硫令，但又缺少有力的必要性證據(jù)作支撐，將很容易被政策推行方和環(huán)保組織所否決。對(duì)于局部地區(qū)合規(guī)燃油供應(yīng)不足問(wèn)題，除了提交報(bào)告，建議船方還可采取合理制定供油計(jì)劃以及就近選擇供油港來(lái)應(yīng)對(duì)。對(duì)于燃油的使用安全和質(zhì)量問(wèn)題，建議密切關(guān)注海安會(huì)動(dòng)向，將來(lái)可能會(huì)將目前的建議性要求強(qiáng)制化以確保燃油的使用安全和質(zhì)量。

從國(guó)家的立場(chǎng)上看，IMO的討論更像是一種基于技術(shù)的政治協(xié)商，各國(guó)以技術(shù)理由達(dá)到經(jīng)濟(jì)或政治目的，各國(guó)最終的技術(shù)選擇和態(tài)度是經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)保三者相協(xié)調(diào)的結(jié)果。以美國(guó)為例，雖然美國(guó)支持限硫令“過(guò)渡期”提案，但據(jù)媒體消息，美國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)似乎更偏向于隨之可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和政治影響，而非該提案提出的燃油安全和質(zhì)量問(wèn)題。因此，在思考我國(guó)應(yīng)對(duì)策略時(shí)，還是應(yīng)掌握IMO擬議政策的目的、影響以及我國(guó)自身利益所在。畢竟各國(guó)在不同領(lǐng)域的發(fā)展有別，IMO統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施必然會(huì)引起國(guó)家利益的差異化，繼而導(dǎo)致國(guó)家采取不同的應(yīng)對(duì)策略。

專(zhuān)家指出，EBP是一把雙刃劍，應(yīng)謹(jǐn)慎使用。使用不當(dāng)容易導(dǎo)致不成熟的公約被隨意通過(guò)，或者已有規(guī)定被不恰當(dāng)“松綁”，這都將有損IMO的信譽(yù)，無(wú)益于實(shí)際問(wèn)題的解決。另一方面，由EBP的爭(zhēng)議可見(jiàn)防污染措施政策的通用性值得進(jìn)一步研究。例如類(lèi)似于壓載水公約，國(guó)內(nèi)的AIS快速檢測(cè)在探索解決當(dāng)前AIS問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，但也存在設(shè)備型式認(rèn)可和檢測(cè)結(jié)果的沖突，還有船上污染物接收設(shè)施不足和合規(guī)燃油不可獲得時(shí)的豁免等也存在通用性。此外，建議業(yè)界以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)應(yīng)對(duì)防污染公約的發(fā)展。當(dāng)前像油類(lèi)、散裝有毒液體物質(zhì)等能夠禁排的都予以了禁排，像生活污水、垃圾、尾氣、壓載水等能夠控制的都予以了控制，但防污染公約總的發(fā)展趨勢(shì)是由控制逐漸轉(zhuǎn)向禁止的，因此相關(guān)行業(yè)還需要有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的布局和前瞻性。

雖然限硫令仍然存在著一些問(wèn)題需要進(jìn)一步解決，但這并不影響它們向前發(fā)展的大方向。限硫令將在2020年正式實(shí)施，我國(guó)也在2018年12月公布了《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實(shí)施方案》，對(duì)部分船舶提出了更高要求。各項(xiàng)公約生效后，國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)形勢(shì)將發(fā)生新的變化，業(yè)界的關(guān)注焦點(diǎn)將更多的是履約問(wèn)題，相信通過(guò)履約的實(shí)踐探索和反饋，相關(guān)技術(shù)問(wèn)題最終都能得到有效解決。