政府機構完善信息公開職責

李楠

摘 要 根據國務院辦公廳先后發布的兩個行政規范性文件——《施行條例若干意見》、《依申請公開意見》，還有最高人民法院發布的司法解釋——《信息公開案件規定》，是否滿足“生產、生活、科研等特殊需要”成為行政機關自由裁量是否向申請人公開政府信息的重要標準，也成為司法機關借以判斷是否應當對申請人進行救濟的重要標準。雖然各方對“三需要”概念的具體含義存在分歧，但“三需要”條款的存在客觀上限制了公民、法人和其他組織通過申請的方式獲得政府信息的權利。筆者認為，從世界各國信息公開制度發展的趨勢來看，最終取消對申請公開政府信息的主體資格限制是通行模式。

關鍵詞 信息公開 政府 法制統一

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

1立法規范層面：修改信息公開制度

根據國務院辦公廳先后發布的兩個行政規范性文件—《施行條例若干意見》、《依申請公開意見》，還有最高人民法院發布的司法解釋—《信息公開案件規定》，是否滿足“生產、生活、科研等特殊需要”成為行政機關自由裁量是否向申請人公開政府信息的重要標準，也成為司法機關借以判斷是否應當對申請人進行救濟的重要標準。雖然各方對“三需要”概念的具體含義存在分歧，但“三需要”條款的存在客觀上限制了公民、法人和其他組織通過申請的方式獲得政府信息的權利。筆者認為，從世界各國信息公開制度發展的趨勢來看，最終取消對申請公開政府信息的主體資格限制是通行模式。

1.1改變立法的主體

“信息公開條例”的實施已有八年，經過長期的實踐和學界的研究，自身在的問題已經悉數暴露，依靠現存政府信息公開制度自身的張力已經難以滿足社會對政府信息公開的要求。特別近幾年以來，國家層面再也沒有發布過具有規范意義的文件，這說明對“信息公開條例”縫縫補補式的改進已經走到了盡頭。同時，隨著信息公開經驗的不斷累計、國家層面公開領域的不斷擴大、社會大眾對信息需求和信息保護的增加，由國家權力機關制定統一的《信息公開法》的時機已經成熟，建立整個信息公開法律體系滿足信息時代社會發展的需要已經刻不容緩。

建議由全國人大常委會制定頒布范圍涵蓋所有公共領域的《信息公開法》，構建我國的信息法律體系。首先，由最高國家權力機關全國人大常委制定《信息公開法》能夠解決我國信息公開制度中長期被人詬病的“信息公開條例”法律位階低、權威不足的問題。將我國的信息公開制度以法律的形式確定下來后，在信息公開過程中出現的法律適用問題時，就能夠按照“上位法優于下位法”、“特別法優于普通法”、“新法優于舊法”的法律適用原則進行妥善處理了。其次，根據我國憲法規定，全國人大常委會具有解釋憲法的權力，能夠通過對憲法“表達自由”權利的進一步解釋，將執政黨政策層面上的“知情權”上升成為國家層面的法律概念，使“知情權”成為公民的基本權利。同時，將“知情權”寫入《信息公開法》，明確“保障知情權”為《信息公開法》的立法目的，既為公民獲得政府信息提供了權利依據，也為政府公開政府信息設定了義務基礎。

1.2明確“推定公開原則”

我國的經驗表明，單憑黨和國家以類似宣言的方式在政策、規范性文件中提出“以公開為原則、不公開為例外”，既不足以克服行政機關保密行政的傾向，也造成司法審查因缺乏根本依據而救濟乏力的局面。為了克服我國政府長期以來的保密行政傳統，為司法審查中的公開推定提供根本依據，我國必須在《信息公開法》明確提出“以公開為原則、不公開為例外”的政府信息公開基本原則。首先，只有將“以公開為原則、不公開為例外”作為一項基本原則固定下來，才能逐步扭轉我國政府官員根深蒂固的保密行政觀念，確保制度的建設和實踐不會偏離政府信息公開的價值追求，從而有效保障社會公眾的知情權、監督權，促使政府權力運行公開化。其次，該原則的確定是合理判斷政府信息公開范圍的前提條件，只有在“以公開為原則、不公開為例外”的原則指導下，大量介于公開與不公開之間的“灰色信息”才具備了公開的法理基礎，行政機關的自由裁量權才能被限制在合理的范圍之內。最后，作為一項各國通行的政府信息公開原則，該原則的明確有利于該領域法律制度的相互借鑒與融合，促進各國政府信息的交流和政治文明的進步。

1.3改變申請公開政府信息的模式

新修訂的《信息公開法》在確立“以公開為原則、不公開為例外”的原則基礎上，應當廢除現行“信息公開條例”中對申請公開政府信息主體的資格限制，采取無資格條件限制的申請公開模式。這種制度模式要求申請公開行為只要符合客觀條件，即申請公開的政府信息屬于可以公開的范圍，行政機關就必須公開；對申請公開行為的主觀條件，即申請公開政府信息的主體資格，則不再作任何限制，也不問權利人申請政府信息的目的和理由。

1.4信息公開法制的統一

從中央層面來說，立法修法要及時跟上。一方面，根據制定的《信息公開法》修訂和完善現存的關聯法律制度，保持好信息公開與保護國家秘密、商業秘密以及個人隱私的平衡，減少信息法律體系內部的規范沖突；另一方面，制定配套的法律制度，應對信息化社會發展帶來的新挑戰：例如，制定《隱私權保護法》，界定個人隱私范圍，規定對國家機關、公共企事業單位掌握的個人信息的保護，并修改、完善民法領域中關于隱私權保護的法律法規，確保協調性，防止隱私泄漏對公民權益造成的損害；制定《商業秘密保護法》，明確商業秘密內涵，統一認定標準，避免因信息公開造成當事人或第三方合法權益受損；制定《行政程序法》，建立聽證制度、告知制度（亦稱教示制度）、說明理由制度、案卷制度，通過規范行政程序限縮行政自由裁量權的空間。

參考文獻

[1] 黃益尚.我國政府信息公開中“三安全一穩定”的研究[D].杭州：浙江大學，2012.

[2] 姜艷.論政府信息公開范圍[D].上海：上海交通大學，2011.

[3] 王巖.政府信息公開范圍實例分析[D].哈爾濱：黑龍江大學，2014.

[4] 朱友剛.服務型政府視角下的政府信息公開研究[D].濟南：山東大學，2012.

[5] 戚紅梅.我國政府信息豁免公開制度研究[D].蘇州：蘇州大學，2013.