數字化城市管理的智慧升級

文｜郝力

習近平總書記在中央城市工作會議上講話指出，城市管理中的一些問題，主要原因在于體制機制不順，因此必須通過深化改革來解決。由于缺少系統設計，目前一些城市管理“多龍治水”，造成一些亂象。比如，由于城市道路保潔、綠化帶保潔、下水道疏通分別由不同部門負責，導致環衛工人將路面垃圾掃入旁邊的綠化帶，園林工人將綠化帶中的垃圾倒入下水道，市政工人又將下水道中清掏出來的垃圾直接堆放到路面上，使得一堆垃圾轉了一圈又回到了原點，而城市管理執法人員因為分不清責任又難以作出處罰。這聽起來像個笑話，然而卻是發生在我們身邊的真實故事。

智慧城管=科學的城管體制+適用的智慧技術

（一）城管的科學體制

2015年11月10日，習近平同志主持召開中央財經領導小組第十一次會議時指出，要改革城市管理體制，理順各部門職責分工，提高城市管理水平，落實責任主體。

在中國城市化高速進程中，城市設施和民生服務需求的急劇上升與城管制度滯后和資源供給不足，形成全國性階段性尖銳矛盾。其中，城管制度滯后和資源供給不足是矛盾的主要方面。所以化解城管制度滯后和資源供給不足，是破解城市管理難題的根源所在。

城管制度滯后和資源供給不足，主要體現在：在責任主體上，存在以末端處罰替代監督管理的制度缺陷；在履職范圍上，橫向存在職責交叉和職責缺失并存的制度缺陷，縱向存在上游、中游和下游職責脫節的制度缺陷；在履職標準上，存在數量和質量標準粗放的制度缺陷；在履職績效上，存在部門自定標準、自行評價的制度缺陷；在資源配置上，存在“重建設，輕管理”的制度缺陷。

中央37號文開啟了城市管理體制改革的新時代，新時代對化解城管制度滯后和資源供給不足的基本矛盾，做出科學的制度安排：

（1）對管理體制的制度安排

城市實行大城管體制：“城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。”——城市管理由城市黨委、政府負總責，所有涉及城市管理的城區、部門和單位都是城市管理的責任主體。城管部門不負城市管理的總責，僅是責任主體之一。

部門實行大部制體制：“推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。”——城市管理部門由三個行業管理和一個執法機構綜合設置，實施大部制管理體制，以及大部制內城管執法體制。

（2）對監督考核的制度安排

城市大城管范圍的考核：“加強城市管理效能考核，將考核結果作為城市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考。”——大城管范圍強調對人的考核，考核對象是城市黨政領導班子。

部門大部制范圍的考核：“推廣績效管理和服務承諾制度，加快建立城市管理行政問責制度，健全社會公眾滿意度評價及第三方考評機制，形成公開、公平、公正的城市管理和綜合執法工作考核獎懲制度體系。”——大部制范圍強調對工作考核，獎懲對象是城管部門的工作績效。

（3）對高位考核的制度安排

“市、縣政府應當建立主要負責同志牽頭的城市管理協調機制，加強對城市管理工作的組織協調、監督檢查和考核獎懲。”——市縣政府負責建立市縣城市管理協調機制，并承擔城市范圍的城管工作監督、考核和獎懲，而不是由某個部門負責協調和考核。

（二）適用的智慧技術

以“云、物、移、大、智”技術為代表的智慧城市大潮涌動，泥沙俱下，一時間智慧城管呼之欲出。但是，9年智慧城市建設繁華褪盡，智慧城管落地的時間表和路線圖愈發撲朔迷離。數字城管發展的實踐啟示我們，要解決37號文提出了方向而沒有答案的智慧升級問題，我們要端正基本的研究態度，要堅持從實踐中來再到實踐中去的認識論，擯棄從技術概念出發主觀臆斷應用需求的認識論。

當前城管行業面臨著矛盾的處境。一方面是城市領導基于智慧城市的概念，顧名思義地要求城管部門發展智慧城管；另一方面是城管行業對智慧城管的內容和效果是什么，眾說紛紜，莫衷一是。

智慧技術概念的緣起與模擬技術概念、數字技術概念截然不同，十年過去了，智慧技術概念的演化依然是處在持續變化的混沌狀態。與模擬技術一詞源于模擬信號，數字技術一詞源于數字信號的情況不同，智慧技術概念一誕生就與地球、與城市的管理體系密不可分，經過九年又衍生出幾十個智慧行業管理概念。因此，我們對數字城管的智慧升級探討，不能套用技術名詞朔源的形式主義方法，必須采用從實踐中來再到實踐中去的科學方法。

智慧城管依賴性

（一）智慧城管效果對制度的依賴性

大城管體制決定的城市管理效果：如《合肥市城市管理條例》明確，合肥市實行大城管的管理體制，其監督考核機構和職責隸屬于市政府，監督考核對象范圍是規劃、建設、環境保護、水務、園林綠化、公安機關、房產、工商、衛生、食品藥品監督、民政、交通運輸、體育、文化廣電新聞出版、商務等行政主管部門，以及其他有關部門和單位，監督考核收到的實際效果是，城市管理不再是城管執法局一個部門的責任，而是城市所有涉管部門和單位的履職義務。

大部制決定的城市管理效果：相當一部分城市實行37號文提倡的大部制城管體制，其管理職責范圍是市政公用、市政環衛、園林綠化和城管執法，其監督考核機構設在局內，監督考核實際效果是將市政公用、市政環衛、園林綠化和城管執法等四個行業納入監督考核范圍。

單獨城管執法體制的城市管理效果：還有不少城市監督考核機構設在城管執法局內，管理范圍只有城管執法一個行業，其監督考核效果局限在一個行業內。

在城管體制既定的前提下，城市管理監督考核效果取決于管理體制設置，任何技術手段無力改變管理體制設置的優劣，更無力改變體制優劣導致的監督考核效果優劣。事實證明，管理體制智慧對智慧升級具有決定性作用，反之技術智慧不具備決定性作用。

（二）智慧城管技術對實踐的依賴性

第一，智慧化技術列入國策的時間長的五年，短的一年，表明智慧技術起步晚，發展短，距離技術和應用成熟還有很長的路要走。

第二，國家五個專項規劃中，都不同程度地提到我國新技術整體發展水平與發達國家相比仍存在差距，缺少重大原創成果，在基礎理論、核心算法以及關鍵設備、高端芯片、重大產品與系統、基礎材料、元器件、軟件與接口等方面差距較大，適應技術發展的基礎設施、政策法規、標準體系亟待完善等等。

第三，智慧化升級，需要面對新技術誕生晚、核心弱、待攻關、商用少等現實情況，摸著石頭過河，邊探索，邊實踐，邊總結，成熟應用始終要排在研發和商用之后的信息技術普及規律，我們無法逾越。

智慧城管雙升級

（一）制度升級

37號文發布實施三年多，一批城市牢牢抓住黨中央、國務院給予的體制改革歷史機遇，緊密結合城市管理實際需要，通過地方立法、大部制改革和改進數字城管標準等多種渠道，努力向37號文指引的城市管理從末端處罰向依法治理、源頭治理轉移的戰略目標挺進。

地方立法：在37號文改革精神指引下，武漢、合肥、南京、德陽、上饒等城市通過地方立法，以法律形式固化城管體制改革的成果，為城市管理步入法制化軌道樹立了典范。在立法中他們突出解決城管體制改革兩個共性的核心問題，即以法律固化大城管的管理體制、以法律固化源頭治理保障措施。對推進全國城管體改具有普遍意義。

如《武漢市城市綜合管理條例》通過地方性法規對武漢“大城管”工作格局加以規范，形成城市綜合管理長效機制，該條例用了8個條款從四個方面固定武漢大部制體制改革的成果。《武漢市城市管理條例》在城市規劃、城市建設、設施養護等城市管理上游、中游等城管源頭環節，為城市管理提供法制化的長效保障。

大部體制：南京、海口、合肥、上海、沈陽等上百個城市，充分發揮大部制優勢，形成城市設施管理、環衛養護和城管執法的城市源頭治理的行政資源和物質資源的合力，以物質資源合力填平補齊城市規劃和建設遺留的短板，以管理資源合力提升管理效率和水平。

城市管理主體可以看作兩類：一類主體是包括部分城市管理職責，如文化、食藥、交通等部門；另外一類主體的全部職責都是城市管理范疇，如市政、環衛、園林，以及供水、供氣、供熱等專業單位。

37號文推進的城市管理大部制改革的實質是將第二種管理主體的機構綜合設置，消除管理主體間體制性內耗，以及物質資源分散降效，從體制上保障城管中游管理、養護和下游處罰，各個職責和資源順暢銜接，權責一體，維持城管基本效率。根據對全國100個地級以上城市的調查，80%以上的城市實行管理與執法相結合的城市管理體制。

城市實施大部制的實踐證明，大部制能夠最大限度地避免城市管理中下游部門間職能交叉、政出多門、內耗嚴重的體制痼疾，有效維持行政效率，促進1600多萬市政、環衛、園林和執法職工，依法依規地為城市管理、養護和執法履職盡責。幾十年城市管理的實踐證明，以市政公用、市容環衛、園林綠化管理和養護的行政、物資、人力和財政資源的協力投入，是大幅減少城管執法案件的數量，逐步減輕城管末端執法單打獨斗壓力的可行路徑，能夠較快提升城市管理能力和取得較好的根治式城管效果。

源頭派案：例如泥頭車亂拋灑污染環境的問題，如從建筑工地出來的泥頭車亂拋灑，將以施工管理類的案件派遣至建筑工地的行政主管部門即建設局處理；從取土場所出來的泥頭車亂拋灑，將由取土審批的行政主管部門即國土局處理；交警、城管和交通等三家執法單位和環衛部門配合即可。

（二）技術升級

2016年到2018年，依據部分省市發布的推進智慧城管建設的指導意見、建設方案和部分城市涌現出一定數量應用成果的實踐，結合國家五個專業規劃的理解，數字城管智慧化升級的大致方向可以聚焦在三個推進：推進城管行業應用智慧化改造升級；推進數字城管平臺智慧化功能升級；推進省級平臺聯網建設和監督體系完善。

（1）推進城管行業應用智慧化改造升級

安徽省于2018年5月份發布了《安徽省住房城鄉建設廳關于推進智慧城管建設的指導意見》（建督〔2018〕72號），從加強省級平臺建設和運用、加強城市管理相關數據普查整合利用、拓展數字城管平臺功能、提升智慧城管系統運行效能等四個方面明確主要任務。

重慶市2016年6月份發布了《重慶市人民政府辦公廳關于推進智慧城管建設的指導意見》（渝府辦發〔2016〕119號），提出了重慶市智慧城管“1322”整體構架，建設智慧城管工程檔案、智慧市政設施、智慧城市照明、智慧市容環衛、水務監督、智慧城管執法、智慧城管綜合協調監管平臺、智慧城管便民惠民服務平臺、停車誘導便民服務系統等。

（2）推進數字城管平臺智慧化功能升級

基于物聯感知技術，對井蓋、廣告牌、公交站臺、橋梁、河道、城市照明、環衛車輛、施工工地管理等城市管理部件對象，探索升級數字城管平臺數據獲取、結果核查的物聯感知功能。

基于視頻人工智能分析技術，對店外經營、無照游商、占道經營、亂堆物料、非機動車亂停、違規戶外廣告、打包垃圾、違規撐傘、垃圾箱滿溢、沿街晾曬等事件對象，探索升級數字城管平臺監督數據獲取、任務派遣、結果核查、績效考核分析和平臺運轉的智能化功能。

基于大數據技術，以城市公共基礎設施、公共客運交通、道路交通安全、市容環境、環境保護、園林綠化、公共水域（湖泊）等公共事務和秩序的管理難點問題為導向，逐步升級數字城管規律發現、源頭治理的輔助決策功能。

基于移動互聯網技術，通過APP服務、微信和微博自媒體形式，暢通群眾參與城市管理、政府宣傳的渠道，整合市政公用、市容環衛、園林綠化和城管執法等便于服務市民的窗口服務事項，探索升級數字城管平臺便民服務功能。

基于信息共享技術，加快城市管理應急風險普查和數據庫建設，建設共享的信息資源服務體系，探索升級數字城管平臺在涉及城管緊急事件處置和輔助的功能。

（3）推進省級平臺聯網建設和監督體系完善

開展省級平臺建設，加強城市信息基礎設施統籌規劃布局，整合城市管理基礎數據資源，形成系統運行穩定、信息數據安全的省級平臺和省級數據中心。

開發省級應用系統，逐步實現省市縣三級平臺互聯互通。加強體制機制建設，在總結試點城市建設運行經驗的基礎上，探索建立創新規范的投資、建設、運營、管理、服務標準模式，形成切實可行的組織領導、指導推進、評價考核、政策促進和制度標準體系。

加強對市縣平臺的運行監管，制定全省智慧（數字）城管系統運行情況考核辦法，實現對各地系統平臺運行情況的有效監管與監督考核，形成全省城市管理監督到位、協調到位、指揮到位的信息化監管體系。

中央巡視組要求，住房和城鄉建設部要“提高政治站位，深入貫徹落實中央城市工作會議精神，加快推進城市建設和管理等各項改革。”繼續完成整合建設數字城管平臺任務，這是中央巡視組整改要求中明確的一項。我們堅信在黨中央的領導下，數字城管平臺建設和升級，道路雖然曲折，但前途一定光明。