全國營商環境職能機構設置探究

文｜張麗圓 徐向南

營商環境本質上是一個地區綜合經濟實力、對外開放水平、政府治理能力的重要表現，優化營商環境必須高度重視完善觀念、政策、機構、人才等軟環境要素。

為進一步優化營商環境，解決企業群眾反映出來的突出問題，各地區積極加強軟環境建設，以組建專門營商環境職能機構為突破口，整合各地區各部門分散的營商環境資源力量，因地制宜發布針對性政策措施，持續推進重點領域改革，開展營商環境評價工作，形成競相優化營商環境的良好氛圍。

地方政府營商環境職能機構的發展現狀

近幾年來，為加強各地營商環境建設，省市級營商環境職能機構加快成立，尤其是東部沿海和東北地區，但整體而言，營商環境職能機構的覆蓋比例和范圍仍然不高，在已調查到的營商環境職能機構中，省一級中黑龍江、吉林、遼寧、浙江、江蘇、海南、天津等成立了專門機構，市一級中東部沿海和東北少數城市成立了專門機構。

（一）省級營商環境職能機構設立狀況

省級營商環境職能機構的設立可以分為三個區域。第一個區域是率先重視營商環境工作、經濟發展水平引領全國的東部沿海。2012年以來，廣東省工商局率先在全國開展商事制度改革，探索借鑒國際有關營商環境評價通例，構建全國首套覆蓋開辦企業全流程的便利度評估體系，為更好地服務于全省，進一步簡化流程、提高效率，廣東省工商局在機構設置上增設了便利營商促進處，在全國尚屬首例。浙江省因地制宜，組建省委全面深化改革委員會辦公室，不斷放大“最多跑一次”改革對全面深化改革的牽引作用，進一步優化投資環境，推進商事制度改革，全面優化營商環境。江蘇省以市場監督管理局為主，為了優化營商環境，圍繞市場準入、減負、公平競爭環境、提升競爭力、解決融資難5個方面推出18條舉措，發布組建后出臺的第一個文件《關于支持民企發展的若干意見》。

第二個區域是東北三省。為了振興東北三省經濟，優化軟環境建設，東北三省將營商環境建設提至政府工作重要位置，積極構建統一領導、權責一致、權威高效的營商環境建設體制機制。2017年，遼寧成立了全國唯一省級營商環境建設督查機構——遼寧省營商環境建設監督局，在2018年機構改革中，遼寧省營商環境建設監督局調整為“遼寧省營商環境建設局”，并升格為省政府直屬機構。吉林省和黑龍江省也緊隨其后成立專門機構，吉林省組建政務服務和數字化建設管理局，黑龍江省組建營商環境建設監督局。

第三個區域是中西部地區。安徽省為支持實體經濟發展，統籌推進創優“四最”營商環境工作，2017年底成立省創優“四最”營商環境工作領導小組。2018年，陜西省發布《關于調整省優化提升營商環境工作牽頭單位》的通知，省優化提升營商環境工作牽頭單位由省推進職能轉變協調小組辦公室調整為省發展改革委，領導小組辦公室相應調整設在省發展改革委。山西省以行政審批服務管理局為主，加強營商環境職能建設，深化“放管服效”改革，推進“六最營商環境”建設，提升服務民營經濟的精準度和滿意度。

（二）地市級營商環境職能機構設立現狀

整體而言，東部沿海地區由浙江走在前列，東北三省下屬地級市因其面臨著經濟發展振興壓力，也將營商環境建設作為重中之重，但中西部地區與其他地區相比則顯滯后。

東部沿海地區中，2018年溫州市開展“營商環境提升年”行動，成立溫州市營商環境服務監督局；衢州市，作為全國首批營商環境評價試點市，由市政府設立了營商環境建設辦公室；淮安市通過整合市委辦公室、市政府辦公室優化營商環境方面的職責，組建市委營商環境優化辦公室；2018年，天津市政務服務辦公室（市營商環境辦公室）正式成立。東北三省地市級營商環境機構成立相對較多，哈爾濱市將市委、市政府發展環境整治領導小組辦公室設在市營商環境建設監督局，大慶市新組建市營商環境建設監督局，加掛市政務服務局牌子，沈陽市、錦州市設立了營商環境建設局，黑河市、本溪市由市政府設立營商環境建設監督局。中西部地區，主要依托于市政府辦、發改委、行政審批局或市場監督管理局等開展營商環境優化工作，專門成立的營商環境機構仍然較少。

褐黑素與真黑素都是以酪氨酸酶為底物，在酪氨酸酶作用下合成黑素，褐黑素與真黑素合成比例主要與酪氨酸酶活性有關。

地方政府營商環境職能機構的模式分析

（一）營商環境職能機構的隸屬模式

根據機構隸屬關系，地方政府營商環境職能機構可以分為政府直屬機構和政府部門管理機構。

政府直屬機構。在已調查到的營商環境職能機構中，大多是由省委省政府、市委市政府統籌管理。如天津市政務服務辦公室（市營商環境辦公室）、淮安市委營商環境優化辦公室。

政府部門管理機構。營商環境職能機構的隸屬部門比較多樣化，包括經信委（局）、發改委（局）、工商局、司法局、行政審批局等。北京市發改委負責全市統籌營商環境優化提升工作。陜西省營商環境建設優化由陜西省發改委牽頭。杭州市司法局開展針對營商環境的“最多跑一次”改革。青島市物價局印發《推進“一次辦好”改革優化營商環境實施方案》。

（二）營商環境職能機構的組建模式

營商環境職能機構從無到有，組建模式也可分為兩種：

一是整合重組相關部門行政職能。黑龍江省將省政府辦公廳的企業和創業投訴管理、發展環境整治、網上政務平臺建設、網上審批監督管理、流程再造等職能整合，組建省營商環境建設監督局。大連市營商環境建設局是整合原市政府辦公廳的營商環境建設職責以及相關部門的公共行政服務、公共資源交易管理、行政審批等職責組建而成，作為市政府工作部門，承擔全市營商環境建設、行政審批制度改革、行政審批管理、公共資源交易服務等職責。

二是對原有機構增加營商環境相關職能。吉林省成立政務服務和數字化建設管理局，加掛吉林省軟環境建設辦公室牌子。南寧市成立行政審批局，加掛市營商環境建設局牌子。大連市在機構改革后成立營商環境建設局，加掛行政審批局、公共資源交易管理辦公室牌子。溫州市和瑞安市按照精簡高效的原則，由市招商局（經合辦）增掛市營商環境服務監督局等。

（三）營商環境職能機構的職責模式

各地政府營商環境職能機構的職責各有不同，可以劃分為推進商事制度改革、營造公平競爭環境（包括營商便利度）、整合政務服務管理等。

其次，營造公平競爭環境方面。江蘇省組織省各有關部門、各設區市完成對清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的政策文件、執行公平競爭審查制度情況的自查，全面、徹底糾正現有政策措施中涉及地方保護、指定交易、市場壁壘等方面的內容。海南省市場監督管理局將建立規范統一的市場監管規則，加大違法行為的打擊力度，建立以信用監管為核心的新型監管機制，讓誠信經營者一路“綠燈”，讓失信經營者處處碰壁甚至被市場淘汰。

再者，整合政務服務管理方面。廣東省出臺《廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018-2020年）實施方案》，將數字政府建設作為再創營商環境廣東新優勢的著力點和突破口。天津市政務服務辦公室（市營商環境辦公室）推動智能化審批向無人審批過渡，大力提高政務服務水平。吉林省將軟環境建設工作納入政府績效和領導班子綜合考核評價體系，考核結果與部門單位負責人業績評定掛鉤，注重企業感受，在考核中為民營企業的評議賦予更重要的權重等。哈爾濱市將市政府行政服務中心承擔的行政職責劃入市營商環境建設監督局。

地方政府營商環境要因地制宜、重點突破

通過梳理全國省級和地市級政府營商環境職能機構的現狀和模式，基于各地區各部門的具體實踐分析，可以初步得出以下結論：

在隸屬關系上，地方政府營商環境職能機構大多屬于政府部門管理機構，目前設立的政府直屬機構或組成部門在全國范圍來看相對比較少。

在組建模式上，由于多個部門都具有優化營商環境工作的部分職能，組建模式存在多種情況，一部分是對政府辦公室（廳）相關職能機構的重組。另外大多數是對原有機構增加營商環境相關職能。

在職責界定上，這些機構不僅關注營商環境的整體建設，同時，因地制宜，在深化商事制度改革、提升營商環境便利度、營造公平競爭環境和建立新型監督體制上創新發力。由于經濟發展水平不同，結合地方工作實際，各地區營商環境職能機構在職責上也會表現出較為明顯的差異。

根據上述結論，對地方政府營商環境職能機構提出以下建議：

首先，因地制宜，有所側重。營商環境職能機構的設置，地方政府應結合當前重點工作事項，整合相關部門資源，合理設置相關職能機構來主推優化營商環境工作。

其次，全面考慮，重點突破。地方營商環境優化工作涉及面廣，軟環境建設起步較晚的地區，宜由較高層級政府直屬部門來統領。發展較好的地區，可新設立營商環境職能機構作為政府直屬部門或組成部門。

最后，發展優先，評估結合。營商環境職能機構的設置要以改善企業發展環境，完善創新創業環境，推動地方經濟發展為目標，以營商環境評估為抓手，以評促改，以評促建。

隨著近幾年來，國家對營商環境工作的高度重視、各地機構改革的深入推進，營商環境職能機構設立將會在地市級中愈加普遍。但對于營商環境職能機構設置，要以改善經濟發展環境、繁榮市場經濟為目標，精簡優化機構人員配置，不要流于形式與跟風，避免出現新的機構臃腫。