EASA適航法規體系研究

張 澤，崔甲子，辛 勃

(中國直升機設計研究所，江西 景德鎮 333001)

0 引言

隨著《民用航空工業中長期發展規劃(2013-2020年)》的發布以及相關政策的施行，我國民航產業迎來了一次重大的發展機遇。近年來，ARJ21支線客機正式投入運行，旅客運送量突破一萬人次；AC313大型直升機飛上珠峰、消防演練、漂浮演示、航空護林、大雨試飛，成為“全能王”；Z15中型直升機和C919大型客機相繼首飛成功。可見我國民航產業正邁進蓬勃發展的階段，同時也帶來日益增長的航空產品適航取證需求，乃至為打開國際市場而獲取美國聯邦航空局(FAA)和歐洲航空安全局(EASA)相關適航證件的需求。

我國民用航空當局CAAC參考FAA適航法規體系建立了中國民航規章體系，與EASA適航法規體系差異較大。本文向讀者全面介紹EASA適航法規體系，并說明與中國民航規章體系的對應關系，旨在幫助國內民航產業相關人員全面了解EASA適航法規體系，為國內民航產品進行EASA適航取證提供一定的參考。

1 EASA適航法規體系

1.1 EASA簡介

EASA全名European Aviation Safety Agency，即歐洲航空安全局，是歐盟民用航空當局，其前身為歐洲聯合航空局(JAA)。EASA成立于2002年，擁有技術、金融和法律自主權，其職能如下：

1)起草所有民航領域的實施法規，向歐盟立法提出建議；

2)在擁有專有權的領域(例如適航)，對產品和組織進行審定和批準；

3)在擁有共有權的領域(例如運行、空管)，對成員國進行監督和支持；

4)推動歐洲和國際標準的應用；

5)與國際組織合作，為全球范圍內的歐盟公民獲取最高安全水平。

EASA目前擁有32個成員國，其中28個為歐盟成員國，稱正式成員國，4個為非歐盟成員國，稱觀察成員國。成員國執行歐盟的航空法規，并接受EASA監督。EASA負責航空器的合格審定和非歐盟適航領域組織的批準，成員國的國家民航局負責監督國內民航相關組織，包括生產、維修、運行、執照、培訓、空管和機場等。

非EASA成員國的航空器想要取得EASA適航證，其設計組織必須先取得EASA設計組織批準(DOA)，或者其國家民航局與EASA簽署工作協議。

1.2 EASA適航法規體系

EASA適航法規體系分為三層，如圖1所示。

圖1 EASA適航法規體系

其中，基本規章和具體規章為“硬法律”(hard law)，是強制性規定，法規性文件；局方規則為“軟法律”(soft law)，是非強制性規定，非法規性文件。

1.2.1 基本規章

2002年7月15日，經歐洲議會和歐盟理事會正式表決通過Regulation(EC)No.1592/2002，成立了EASA。該項規章是EASA的一個基本立法文件，概述了EASA任務來源的必要性，是歐盟成員國必須采用的共同的民用航空規則，因此稱為“基本規章”。2008年2月20日，Regulation(EC)No.216/2008正式頒布，替代了Regulation(EC)No.1592/2002。

基本規章是為了保證航空安全和環境可持續發展而制定的通用規則和要求，它賦予了EASA強制實施法規的權力。

1.2.2 具體規章

基于基本規章賦予的職能，EASA針對各民航領域起草實施法規，經歐洲議會和歐盟理事會表決通過后，形成具體規章，其實質是基本規章的實施法規。目前包括如下部分：初始適航、附加適航規范、持續適航、機組人員、航空運行、第三國運營人、空中交通管制/空中導航服務、空中交通管制員、空域使用要求、標準化歐洲空中規則、機場、上訴委員會、收費、處罰、標準化檢查、安全性關鍵性能指標以及其它。

具體規章通常會有一個或多個附錄，例如我們熟知的Part-21，在EASA適航法規體系中，即是初始適航規章Commission Regulation(EU)No 748/2012的附錄。具體規章的正文部分用于闡述規章的合法性、修訂歷史以及某個民航領域的通用規則和要求，附錄部分則給出具體可用的實施細則。

1.2.3 局方規則

局方規則包括符合性方法(AMC，Acceptable Means of Compliance)、指導材料(GM，Guidance Material)、審定規范(CS，Certification Specifications)等。

符合性方法是局方采納的非強制標準，能用于表明對基本規章及其實施法規或審定規范的符合性；當遵循符合性方法時，實施法規或審定規范的相關要求也就滿足了。

指導材料是局方編寫的非強制材料，輔助說明一項要求或規范的含義，用于支持對基本規章及其實施法規、審定規范和符合性方法的解釋。

審定規范是局方采納的非強制技術性標準，指出對基本規章及其實施法規表明符合性的方法，并且能用于合格審定的目的。

一般來說，EASA發布的符合性方法和指導材料，例如AMC and GM to Part-21，其對象是基本規章及其實施法規(簡單地說，就是基本規章和具體規章)；EASA發布的審定規范，例如CS-29，通常分為兩個部分：一是審定規范，二是對該審定規范的符合性方法和指導材料。

1.3 EASA法規制定程序

EASA的法規制定程序分為6個階段，見表1。

表1 EASA法規制定程序

在EASA法規制定過程中，相關文件的發布順序如圖2所示。

圖2 EASA法規制定過程文件

法規制定計劃，Rulemaking Programme：每隔一段時間，EASA會發布一份法規制定計劃，列舉一段時間內的法規制定工作(RMT，Rulemaking Task)，用于現有適航法規的完善和未來可能的發展。

參考要求，Terms of Reference(簡稱ToR)：是EASA針對一項法規制定工作制定的規劃和指導，闡述項目的背景、目標、具體行動和最終成果等內容，并標明相關負責團隊的分工。

建議更改通告，Notice of Proposed Amendment(簡稱NPA)：EASA發布建議更改通報，主要內容是建議的法規修訂，向公眾征詢意見，并規定反饋期限，超過該期限提交的評論意見，EASA將不予考慮。

建議更改預告，Advanced Notice of Proposed Amendment(簡稱A-NPA)：用于未來可能的建議更改預告，向利益相關者尋求早期的建議。

意見反饋文件，Comment Response Document(簡稱CRD)：建議更改通告發布后的規定時間內收到的所有評論意見，EASA都將進行回復，并將其匯總成相應的意見反饋文件。

規章，Commission Regulation / Commission Implementing Regulation：既是規章本身，也是對于規章的修正案。對于“硬法律”，即基本規章和具體規章的修訂，EASA在內部研究和征求意見之后，起草修正案，遞交歐盟委員會批準，經歐洲議會和歐盟理事會表決通過，形成規章并具備法律效力，供各成員國執行。

指令，Executive Director Decision：對于“軟法律”的修訂，EASA在內部評審和征求意見之后確定內容，由EASA執行主管發布指令，“軟法律”的修訂內容通常作為其附件一起發布。此外，指令還用于啟動或終止法規制定工作。

2 EASA適航法規體系與中國民航規章體系對比

2.1 中國民航規章體系簡介

目前，我國已初步形成了由1部《中華人民共和國民用航空法》、26部行政法規和行政法規性文件、百余部民航規章以及相應規范性文件所組成的中國民航規章體系，如圖3所示。

其中，前三層是法規性文件，具有法律效力，第四層規范性文件，沒有法律效力，用于落實民航法律、法規、規章的相關規定，指導相關人員開展適航工作。《中國民用航空總局職能部門規范性文件制定程序規定》(CCAR-12LR)對規范性文件做出了詳細規定。

圖3 中國民航規章體系

2.2 EASA適航法規體系與中國民航規章體系對比

2.2.1 基本規章與民用航空法

基本規章與民用航空法皆由最高立法機構審議通過(基本規章—歐洲議會和歐盟理事會，民用航空法—全國人大常委會)，是民航領域的最高法律文件，是為了保證航空安全和促進民航發展而制定的通用規則和要求，規定了民航當局的職能，賦予其強制實施法規的權力。

2.2.2 具體規章與行政法規

具體規章仍需歐洲議會和歐盟理事會審議通過，而行政法規是國務院通過，由總理以國務院令發布或授權CAAC發布，兩者皆為法規性文件，具有法律效力。

具體規章的正文部分與行政法規類似，是基本規章與民航航空法的具體延伸，規定了某個民航領域的通用規則和要求。

具體規章的附錄部分，給出與正文部分對應的某個民航領域的具體可用的實施細則，通常對應于中國民航規章體系的第三層民航規章(CCAR)，例如初始適航規章Commission Regulation(EU)No 748/2012的附錄Part-21(航空器及相關產品、零部件和設備以及設計和生產組織的合格審定)對應于《民用航空產品和零部件合格審定規定》(CCAR-21)。

2.2.3 審定規范與民航規章

審定規范與民航規章皆由民航當局制定和發布，是特殊的技術性標準，是為保證實現民用航空器的適航性而制定的最低安全標準，用于航空產品的合格審定，通常是我們最為關注的適航文件。審定規范是非法規性文件，沒有法律效力，只有在合格審定時被列為審定基礎，才以協議的形式生效執行，而民航規章是法規性文件，是國家法規的一部分，必須嚴格執行。

審定規范依據具體規章而進行了分類，見本文“1.2.2 具體規章”。正如前文所述，具體規章的附錄部分通常對應于民航規章，具有類似的功能，因此并不是所有具體規章下都有相應的審定規范，絕大部分的審定規范歸屬于初始適航。

民航規章則參考FAA適航法規體系，按部號進行如下分類：行政程序規則(1-20部)，航空器(21-59部)，航空人員(60-70部)，空域、導航設施、空中交通規則和一般運行規則(71-120部)，民用航空企業合格審定及運輸(121-139部)，學校、非航空人員及其他單位的合格審定及運行(140-149部)，民用機場建設和管理(150-179部)，委任代表規則(180-189部)，航空保險(190-199部)，綜合調控規則(201-250部)，航空基金(251-270部)，航空運輸規則(271-325部)，航空保安(326-355部)，科技和計量標準(356-390部)，航空器搜尋援救和事故調查(391-400部)。

2.2.4 符合性方法和指導材料與咨詢通告

符合性方法和指導材料由EASA制定和發布，咨詢通告由CAAC下屬的適航司制定和發布，兩者皆為非法規性文件，沒有法律效力。

符合性方法和指導材料的定義見本文“1.2.3 局方規則”。正如前文所述，EASA單獨發布的符合性方法和指導材料，其對象是基本規章和具體規章；對象為審定規范的符合性方法和指導材料，并不會單獨發布，而是作為審定規范的一部分。

《中國民用航空總局職能部門規范性文件制定程序規定》(CCAR-12LR)中規定，咨詢通告是各職能部門下發的對民用航空規章條文所作的具體闡述。咨詢通告的對象是民航規章，用于條款的解釋說明，并給出符合性建議。

由此可知，符合性方法和指導材料與咨詢通告在體系層次和功能作用上來說，是基本相同的。但值得注意的是，中國民航規章體系是參考FAA適航法規體系建立的，咨詢通告的內容與FAA的基本一致，而EASA在借鑒FAA的同時，從歐洲航空工業界引用了大量可接受的技術標準，形成了一套有別于FAA咨詢通告的指導文件，即符合性方法和指導材料。

在用于航空產品合格審定的審定規范中可以看到，例如CS-29，其附屬的符合性方法和指導材料僅給出了部分條款的解釋說明和符合性建議，這一部分的內容正是有別于FAA咨詢通告(AC 29-2C)的，其余條款的解釋說明和符合性建議仍舊參考FAA咨詢通告(AC 29-2C)。因此在實際使用過程中，需要將審定規范的符合性方法和指導材料與相關的FAA咨詢通告結合起來。

3 總結和展望

本文全面介紹EASA適航法規體系，并說明與中國民航規章體系的對應關系，希望能夠幫助國內民航產業相關人員全面了解EASA適航法規體系，為國內民航產品進行EASA適航取證提供一定的參考。

隨著我國民航產業的發展以及航空產品合格審定經驗的豐富，我國的民航規章體系也應與時俱進，在規范民航市場的同時，持續發揮促進民航產業發展的作用。CAAC應該學習EASA的經驗和教訓，在跟隨FAA腳步的同時，加強與國內航空工業界的溝通和交流，逐漸走出一條既適合國情又接軌國際的道路，最終取得與FAA、EASA并列的國際地位。