PPP項目審計的實踐與思考

■程光亮

國務院和發改委、財政部2014年開始倡導的PPP項目，旨在解決融資難和地方債隱藏的問題，進而積極促進投融資體制機制改革，并推動政府治理方式的轉型與升級。其政策導向非常清晰，那就是吸引社會資本（特別是民間資本）投入公共、準公共產品及服務領域，以期在穩增長、調結構的同時，最大程度地化解地方債可能導致的系統性風險。但是，隨著PPP模式在越來越大范圍內的推廣與落地，審計發現的諸如項目招投標、政府擔保融資、項目咨詢服務質量、社會資本方單一等問題也接踵而至，引起了審計和社會公眾的密切關注和深層思考。

一、項目建設基本程序和行政許可執行不到位

根據我國現行的基本建設程序和財政部、發改委關于PPP模式的有關規定，一個標準的新建PPP項目，應當履行規劃許可，項目用地審批，項目建議書或可研報告審批，財政承受能力論證、物有所值評價、實施方案審查論證，項目報建，初步設計及概算審批，招投標制度的執行或審批，競爭性談判和磋商，施工圖設計審查或備案，施工階段各專項審查或許可，建設管理，竣工驗收、竣工決算審查或審批，建設期績效考核及評價等基本建設程序和行政許可，以及合作期滿后項目的依法移交程序。但在實際操作過程中，或多或少都存在基本建設程序或行政許可方面的問題。主要表現在：

一是項目建設必須的基本程序，要么缺位，要么以后補位。特別是地方主要領導決策的政績工程項目和上級重要領導要下來視察而臨時決定的項目，基本特事特辦，省略程序，“曲解”國務院關于簡化PPP項目審批流程精神，“簡化”之名背后隱藏的問題更是無法監控。有的PPP項目雖已進入財政部項目庫，但實際前期工作沒做完，倉促上馬，可研、規劃、用地等基本建設程序不到位。由于程序不到位，工期控制、質量管理、投資控制、安全文明、環境保護和水土保持、設計優化、變更管理、物資材料采購管理、各類應急預案等基本建設管理制度缺失，有的制度根本就沒有，即使有也是形同虛設。

二是招投標程序違規，指定合作方和施工方的問題普遍存在。PPP項目一般都是本地重大項目，建設運營周期長，投資規模大、見效慢，很難有企業通過市場動作承擔下來。所以運作項目時，一般不按照規定進行招投標，而是事先與社會資本方談好，簽好框架協議。等一切都談得差不多了，再來走招投標過場。即使走招投標程序也是做做樣子，有些明顯的串標圍標行為也不會有部門出來監管。這些事先確定的社會資本方拿到項目后，直接指定建筑商，或由社會資本方（有的是項目公司）內部實施項目建設招投標確定施工方。因為招投標程序不到位，一些社會資本方和建筑承包商因資質和信用缺失，造成項目建設質量差，甚至半拉子工程，進而導致國有資產損失浪費。

三是引發其他項目建設程序違法違規。社會資本方利用政府急于找到合作方早點開工建設的心理，在與政府談判時，增加商住用地置換、土地出讓金先征后返及其他建設項目為附加條件，進而引發土地出讓和其他建設項目招投標程序違法違規，甚至隱藏利益輸送問題。

二、地方政府隱性債務風險加大

2014年國發43號文下發以后，地方政府融資的各條路徑都被堵死，很多項目都轉向PPP，這一大趨勢暫難改變。但PPP項目融資并沒有減少而是增加了地方政府隱性債務，有的地方政府還因為不顧本地財力盲目跟風上項目，提前透支今后數十年的還債財力，政府債務風險因此進一步加大。

一是中長期財政預算支出，加大了地方政府財政支出壓力。PPP項目列入財政中長期預算支出，并經同級人大常委會審核決議，形成了事實上的地方政府隱性債務；PPP項目政策要求政府融資平臺公司參股10%，與社會資本方共同設立項目公司，形成名義上PPP項目由項目公司運作，實際有的是平臺公司直接參與運作，最后買單的還是政府；有的社會資本方由于投入項目公司的資金不足，而項目建設又有工期限制，一些地方政府就以財政專項資金的名義墊付。甚至有些PPP項目建設資金全部由政府財政按工程進度支付，并非社會資本方出資，是純工程建設項目的假PPP。假借PPP項目名義，是為了規避中央政策嚴格限制地方政府新增債務的硬性規定，套取PPP項目的相關優惠政策。

二是社會資本方由于投入資金不足而以地方人大審核決議列入預算的PPP項目中長期預算支出的應收賬款債權向金融機構申請貸款，社會資本方再融資實質上還是政府為其擔保，形成新的政府隱性債務；或社會資本方以項目公司土地擔保，而項目公司有的還是平臺公司的土地又是通過政府出讓并返還或變相返還土地出讓金的方式取得，由此引發的銀行融資風險，最終還是政府買單。

三是PPP項目的物有所值評價和財政承受能力論證缺乏依據，地方政府未來財政支付風險難以有效防控。物有所值評價由于現行方法體系本身存在問題，缺乏統計數據支撐等原因，基本屬于可批性論證，沒有產生預期的實際效果；財政承受能力控制指標對地方政府控制財政未來支付風險有一定效果，但10%的控制紅線只是一種理論上的假設，實際論證過程中，由于論證所依賴的財政總收入、GDP、社會商品零售總額等統計數據增長指標本身的不確定性或者說“水分”和“政府性基金預算在符合政策的前提下可用于PPP項目”的政策濫用，以及地方政府刻意圍繞10%控制紅線來倒算財政承受能力、單個項目與多個項目及整體規劃割裂開來論證等做法，導致論證結果失真。事實上，目前PPP項目所需的財政承受能力論證基本流于形式，財政承受能力論證報告“淪為”應付上級政府部門審批PPP項目的工具。

三、項目咨詢公司的服務質量堪憂

PPP項目從項目識別、項目準備到項目采購、項目執行，以及項目移交等一系列程序走下來，需要做的事很多，政府及其部門與社會資本方出于專業和效率等因素考慮，通常會將兩評一案編制、市場測試、資格預審文件編制、采購文件編制、合同起草、協助談判等大部分事務委托咨詢服務公司代理。但咨詢服務公司目前的服務能力和服務質量堪憂，亟待提高。主要表現在：

一是PPP項目的多數社會資本方的采購工作交由采購代理機構負責，一些代理機構根本不認真履職，實施方案、股權比例、社會資本方資格條件與實施方案不一，也能通過專家論證；參與對咨詢公司做的實施方案、可研報告等評審論證的專家很多是咨詢公司專家庫里的，或通用的，有的咨詢公司同時是招標代理公司，兩塊牌子、一套人馬。咨詢服務公司因此“一手托兩家”，利益鏈限制了咨詢、招標的客觀公正性；有的項目評審論證專家職業道德缺失，吃了這家吃那家，或根本不負責任，拿專家費走人。

二是很多咨詢公司都是一些剛畢業的大學生，沒有任何的項目咨詢服務實踐經驗和溝通技巧，以至出現實施方案、可研報告，以及財政承受能力論證等項目資料，不同地區不同項目復制粘貼雷同現象，“張冠李戴”的情況屢見不鮮。

由于地方政府及其部門與社會資本方對咨詢服務公司的過分依賴，咨詢服務公司面對動輒數億、數十億的PPP項目的巨大誘惑，又總是千方百計去拿項目。一旦拿到項目，繁重的項目咨詢服務任務，咨詢公司很難做到“左右逢源”，其服務能力和服務質量明顯跟不上。加上目前PPP項目咨詢服務規范性操作缺失，由此造成項目失敗最終導致國有資產重大損失浪費也就在所難免。

四、社會資本方主力是國企，民營中小企業很難進入

2015年國辦發42文件鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。但從近年來的審計實踐看，進入PPP項目的社會資本方基本上是國企。存在這一問題的原因主要有：

一是相當一部分人認為，政府與國企之間不存在利益輸送和國有資產流失的問題，是這個鍋里倒騰到另一個鍋里，資金始終姓“國”。因為都姓國，損失、受益的都是國，決策者不會犯錯誤，即使有錯誤也大不到哪兒去。所以招投標時設置限制性條款，阻止民營企業進入。部分地方政府及其部門官員正是利用這種大眾思維，在PPP項目運作過程中從事違法違紀勾當。

二是國企融資相對容易，有良好的融資環境和資源，有長期且固定的融資渠道。銀行還是相信國企，因為國企的背后是國家、是政府，即使倒閉，也是政府買單幫助國企改制、度過難關。而民營企業就沒有這么幸運，PPP項目所需資金巨大，出于信貸資金風險和有限貸款指標考慮，金融機構有意無意限制民營企業和中小企業貸款額度，甚至人為設置民營企業融資障礙，這是民營企業和中小企業難以承接PPP項目的主因之一。

PPP模式的大力推廣應用，對于緩解地方政府財政壓力、化解地方平臺公司債務風險、拓展社會資本投資渠道、創新投融資體制及項目運作模式、推動政府職能轉變、提高公共服務供給的質量和效率均發揮出一定作用。同時，由于我國PPP制度頂層設計不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉變滯后、社會資本投資權益保障制度缺失、政策法律法規體系不健全、部門之間缺乏統一有效的協調機制、項目參與各方信用履約機制不完善、專業咨詢服務能力不足等原因，使得我國PPP模式的推廣應用存在各種潛在問題和風險。審計應在今后的實踐中深入分析研判，提出切實可行的規范性建議。