我國事業單位內部控制問題研究

■王新華 楊勁榕

一、引言

我國事業單位內部控制的建設工作自開展以來，各地就密切的開始圍繞黨的十八大關于“建立健全權力運行制約和監督體系”、“把權力關進制度的籠子”的精神和要求，積極尋找內部控制工作的新途徑和新方法，在保證經濟活動的合法合規，財務信息真實完整的前提下，也在防范各種舞弊現象和腐敗行為，提升公共服務的效率和效果等方面，做出了很大程度的努力。

事業單位內部控制制度不僅是單位不斷向前穩步發展的前提，也是確保單位各個職能能正常高效運行的基礎。為了保障國家的利益，對事業單位每一項資金支出的正確性和有效性都應進行嚴格控制。合理的內部控制制度和實施及時的控制措施是事業單位財務安全的基本保障，也是單位能夠健康運營的基石。但是，我國事業單位在建立與實施內部控制的具體過程中，仍然存在著許多問題和挑戰。

二、我國事業單位內部控制存在的問題

1.我國事業單位內部控制制度不健全。

沒有建立完整的內部控制體系。謹慎性原則是我國事業單位內部控制的主要依據。但過于謹慎，就局限在了經濟活動的內部控制上，沒有滲透到整個業務活動中。我國現存事業單位內部控制的規范性文件均由財政部一家發文，沒有采用多家機構聯合發文，或者國務院發文的形式，這樣使得事業單位的內部控制把過多的目光局限在了以財政資金為主線的會計控制上，忽略了管理控制。例如，深圳市交通委員會，該事業單位業務流程復雜、涉及職能部門多、業務管理難度與強度大，對單位內部各種業務活動的管理細則尚不完備，規則不清晰，未建立完整的內部控制體系，造成執行過程中理解有偏差，審核標準不統一，產生不必要的內耗。

2.我國事業單位的會計基礎工作薄弱，會計人員能力不足。

從整體上看很多單位沒有根據單位會計業務的需要合理設置會計機構，沒有科學的配備會計人員，各事業單位也沒有嚴格按照《會計基礎工作規范》中對會計機構和人員的要求來任命會計人員。單位會計人員的業務能力明顯不足。一些基層會計人員接受的會計教育程度相對較低，甚至部分會計人員沒有接受過正規的系統化專業培訓，很多都是由其他崗位半路出家成為會計工作者，由前輩口頭教授，沒有基本的會計理論知識儲備，經常會混淆會計賬簿和會計報表之間的對應關系。據相關數據顯示，我國會計人員數目龐大，截止2017年初會計從業人數已超過1400萬，但是會計從業人員的文化水平卻較低，大專及以上學歷的工作人員低于50%，無法達到會計職能的要求，有正規院校專業學習經歷的會計人員比例更少，普遍情況是通過邊干邊學、短期培訓等方式而走上會計崗位的，所以會計人員的能力普遍不足。為了掩蓋單位真實的財務狀況，一些事業單位不惜縱容偽造虛假會計信息的行為。例如，在十八大以來，至少有15位官員密集被紀檢部門公開停職并調查，涉及重慶、廣東、四川、山西、山東、新疆等省市。有的會計人員不惜違反會計職業道德，不僅沒有好好行使會計的權力，反而知法犯法，進行違法的會計活動，丟失了作為一個會計工作者應有的覺悟。

3.我國事業單位監督考核機制不到位，權威性和獨立性不夠。

某些單位在監督考核機制建設方面就表現出了不健康的發展狀況。事業單位的內審機構大多平行于會計部門，極其依賴管理部門，失去了在財務監督方面的權威性和獨立性。例如國家審計署點名批評了廣東省吳川教育局局長李祺。其任職期間總計611萬元的教育經費不翼而飛，209萬元教育經費被吳川市教育局局機關用來吃喝。自李祺1997年任職開始，就多次因濫用教育經費而被人舉報，但在幾次選舉中，李祺都以票數的優勢得到連任，直到2004年有媒體介入后事件才被披露。吳川市教育局的腐敗正是由于內部審計機構的設置不健全、內部審計的獨立性受限、內部審計工作不規范所導致的。事業單位在監督機制上分配不均，將大部分的控制重心集中在財政方面，對其他方面的管理和控制沒有給與同等的重視。

4.我國事業單位內控制度執行不力、落實不到位。

制度制定的意義在于能夠有效的去執行它。雖然各地陸續制定了《單位內部控制基本制度》和《單位內部操作規程（流程）》。但從整體情況來看，絕大部分事業單位制定的制度、措施等存在未執行或落實不到位的問題。經常表現為說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上，但沒放在心上，在具體行動上違背了這些制度。2014年2月7日（農歷正月初八），湖北省襄陽市治庸辦對一些事業單位人員的工作情況進行調查。市治庸辦在某街道辦事處的暗訪發現：該街道辦事處的服務大廳有1名窗口工作人員玩忽職守，沒有認真工作而是在研究彩票，某辦公室的2名工作人員在玩電腦，并且當天的值班領導張某某沒有按規定時間到達單位值班。該辦事處的種種錯誤行為就是因為內部控制制度執行不力、落實不到位，出現了工作時間脫離崗位的不良行為，在被媒體曝光后，造成了嚴重的惡性影響。某些單位內部控制制度不僅針對單位各個部門都有相應的內部控制措施，也制定了具體的實施細則，但沒有對事業單位的內部控制起到改善作用，因為這些制度只是為了做樣子。

三、我國事業單位內部控制存在問題的原因分析

1.管理人員內部控制意識薄弱。

一個良好的內部控制意識是使內控制度有效實施的基石。單位領導雖然作為單位的領頭羊，但其內控意識通常也沒有達到能夠帶領大家的程度。如今在事業單位的發展中缺乏內部控制意識，單位領導往往會忽視內部控制的作用，高層管理者們大都對內部控制不了解，沒有認識它的重要，嚴重缺乏內部控制意識，只關心自己的崗位，一味地求發展、忽略了對內部控制的建設工作。他們對內部控制缺乏基礎性的認知，以為內部控制與領導機構無關，把它歸為財務部門的工作范疇之內。例如，一家中央級科研事業單位中國標準化研究院，在某次會議上，單位管理層副院長發表了如下言論，他認為為了確保內部控制工作能夠順利的進行，需要建立一個內部控制領導小組，提議由財務部來具體負責內部控制建立與實施的全部工作。該管理人員嚴重缺乏內部控制意識，因為內部控制建設需要單位全部工作人員共同參加并承擔相應職責，并不是僅有一個財務部就能完成的。一旦管理人員的內控意識不足，各員工的內控意識也會不足，無法建立起健全有效的內控制度，薄弱的內控意識會讓內部控制制度形同虛設，單位整體內控意識的欠缺必然導致內部控制制度無法在單位展開。

2.管理人員內部控制能力不足。

管理人員起不到帶頭作用，專業素質無法達到相應水平，業務能力無法適應內部控制工作的需求，對于自己按要求執行和管理他人遵規守紀不能兩全，沒有做到每個環節都按照制度無死角的執行，經常是大而化之。由于所有員工都依照管理人員的指令行事，管理人員的業務素質不到位，不能勝任內部控制工作，制定了錯誤的發展方向及管理計劃，那么該單位只會越辦越差。盡管一些事業單位有良好的內部控制體系，但是管理人員的業務素質跟不上，無法適應和消化內部控制工作即使擁有再健全的內部控制制度也只是紙上談兵。

3.我國事業單位內外部監督弱化。

單位制度的執行情況主要在于監督的效力。目前很多事業單位沒有一個正規的內部審計機構，或者只是擺設沒有盡到監督的作用，無法高效合理的監管單位一系列的工作活動，使內部控制處于癱瘓狀態。目前財政和審計兩個機構作為事業單位外部監督的核心力量，外審部門總是把關注的焦點放在單位財政資金的使用是否合法合規上面，也很少會監督被審計單位對內部控制的執行情況，對被審計單位是否建立有效的內部控制制度以及其制度是否得到有效執行的檢查也有所忽略。外部監督的欠缺，使我國事業單位內部控制制度體系失去了強有力的保障。內外部監督約束的弱化也就導致了監督考核機制不到位，權威性和獨立性不足。一旦事業單位的內部控制在監督體制上存在漏洞，往往就會導致難以彌補的經營漏洞。

4.我國事業單位內部控制建設起步較晚。

我國最早有關事業單位內部控制的權威性文件于2012年11月29日發行，名為《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并且在 2014年的 1月 1日才開始正式施行。在2017年1月25日，財政部才又印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，于3月1日起施行。從時間上來看，這兩個文件都于近幾年出臺，著實起步較晚。我國眾多權威機構的目光總是聚集在企業的內部控制問題上，認為內部控制只會對企業形成巨大的威脅，忽視了由國家行政機關設立的事業單位的內控問題，筆者認為內部控制對于事業單位的影響程度絲毫不遜于對企業的影響程度。而我國事業單位內部控制制度的較晚起步，導致對事業單位內部控制中出現的問題不能及時有效的應對。現如今對于事業單位內部控制的理論和實踐研究都不夠透徹，對于每一類事業單位在內部控制制度方面應重點關注的因素也沒有很清楚，在應對一些突發情況和有針對性的問題時我們無法在最短時間內找到解決方案。由于任何制度的完善都是一個循序漸進的過程，所以現階段我國事業單位無法擁有一個體系完善的內部控制制度。

四、提高我國事業單位內部控制水平的對策建議

1.事業單位應該增強內部控制意識。

可以對單位中高層管理人員和基層工作人員分別進行有針對性的內部控制制度相關專業知識的培訓學習，可以按照單位的工作計劃定期設定一個學習時間，比如每個月進行一兩次培訓交流活動，不斷加強每一個員工的內部控制意識，潛移默化的就提升了整個單位的內控意識。同時，也可以讓不同工作崗位的員工參與到制訂單位內部控制制度的行列中，這樣不僅可以汲取各方的意見，也讓單位內部控制制度更加符合單位的實情。更重要的是，每個員工會想到這個制度的制定有我的想法，所以我一定要遵守它，這也進一步增強了員工內部控制意識。

2.事業單位應該完善內部控制體系，建立一個健全的內部控制制度。

可以適當借鑒其他單位的內部控制制度，但是不能制定不符合自己單位實際情況的一套制度。在執行內部控制制度時，一旦發現有不恰當的地方就必須立即改進，不能把問題拖著，要在實踐中不斷完善摸索出一套最適用于自己單位的內部控制制度體系。事業單位可以根據自己的實情，相應地加強對較弱部分的管理控制，增強對單位重要部門的控制。對事業單位的工作流程也必須有嚴格的內部控制。經濟業務發生的任何票據，都必須合法合規，要嚴格謹慎對待票據的收發。

3.事業單位應該加強內外監督，充分發揮內部監督部門的監督作用，并確保其獨立性和公正性。

對于內部監督部門人員的選擇上就應進行一系列的考核，并且該部門應有獨立的辦公場所。加強內外監督，核心就是要增強獨立性，監督部門的每一個人都應該有堅定的責任心。在實行內外監督時，可以隨機對可能存在問題的部門進行一些抽查，促使各個部門提高警覺，堅決執行內部控制制度。社會監督，也能夠加強內外監督。2014年12月，李克強總理在接見全國審計機關先進集體和先進工作者代表時發表重要講話，強調要“引入社會力量參與審計，增強審計的公信力”。因此單位內部控制體系應該有一個信息公開的平臺，自覺的接受來自社會各界人士的監督。

4.應該建立嚴格的檢查問責與考核機制。

相關的檢查機構每年都應該對事業單位中，存在明顯質量問題以及在以往年度的監督檢查中不合格的單位進行重點檢查。把責任具體細化到每個員工的身上，達到制度能夠約束員工的行為，責任能夠對應到人的效果。實施落實責任“問責行動”，以強有力的問責來推動責任的落實。建設職權與責任對等、責任清楚、失責必問、問責必嚴的責任體系。從政府層面或上級主管部門來考慮，可以將單位內部控制制度的建立與實施及有效性等因素歸入評價考核的范疇。單位可以采取一定的獎懲辦法，對于在內部控制方面做的好的部門或個人給予獎勵，對執行不到位的施以懲罰，及時發現本單位內部控制的不足之處，有針對性的改進，使內部控制能夠發揮其作用。

五、結語

任何事業單位都是不同的個體，需要自成一套內部控制體系，該體系應具有相對穩定性，并能夠得到實施。隨著十九大的閉幕，傳統內部控制管理方法已不能滿足事業單位的發展需求，事業單位必須跟隨發展的腳步，借助政府及社會的幫助及時調整管理辦法。在實踐中不斷摸索，不斷改進，使事業單位的內部控制制度更加符合現狀。