基于政策生命周期的精準扶貧政策審計評價問題研究

■孟志華 余 瀚

一、引言

自2013年11月3日，習近平總書記在湘西考察時提出精準扶貧的理念后，我國扶貧工作開啟了新的征程，扶貧工作改變過去輸血方式向造血方式轉變，工作的重心也從最初的解決溫飽轉移為致力于縮小貧富差距、提高生活質量和改善生態環境的可持續發展上來。為順利完成扶貧任務，扶貧必須有精準度，對精準扶貧工作的實施及成效也需要精準審計。精準扶貧績效審計評價，可以有效提升精準扶貧工作的效果，完善政府績效評估體系，提高評估結果的科學性與公信力，推進政府治理能力的現代化。通過精準扶貧效果、精準識別、扶貧資金、精準幫扶、以及精準扶貧管理五個維度精準扶貧政策的審計評價，更能夠體現“精準扶貧，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”的要求，也能夠從扶貧受益的“終端”來客觀的反映扶貧成效，解決目前精準扶貧績效評價所存在的“自考自評”的評價模式的弊病，為打造服務型政府，更好的完成貧困治理提供思路。

已有的研究對精準扶貧審計評價體系的構建進行了較為深入的研究，并且取得了較為可觀的成效，對實務的指導作用加強，但仍存者不足，主要有兩個方面。第一，精準扶貧事關全面建成小康社會目標的實現，事關人民福祉，事關國家長治久安，根據國家治理理論，精準扶貧的政策服務于為社會公眾，尤其是直接受益于精準扶貧政策的建檔立卡的貧困戶，因此，全體社會公眾都應有對精準扶貧政策績效評價的話語權，當然被扶貧對象是否脫貧，是否取得了長效的脫貧動力以及精準扶貧政策的建檔立卡的貧困戶對政策的滿意程度，應對精準扶貧績效評價應有關鍵作用，但現有研究已經建立的評價指標體系中，貧困戶的參與程度明顯不足。另一方面，精準扶貧這一公共政策的評價標準應該切實的體現審計全覆蓋的要求，對政策的制定實施和效果全過程進行評價已有研究構建的評價指標體系仍存在著重結果輕過程的問題，對于政策的執行過程過程評價明顯不足，同時，效果評價性的評價中也存在著重經濟效果輕生態效果以及政治效果的問題。對精準扶貧的績效評價不是簡單的看貧困戶數量是被否減少，精準扶貧的核心在于精準識別、精準幫扶、精準用錢和精準管理，這一政策生命周期的每一個環節都應成為審計評價的對象。

基于此，本文將基于公眾滿意度的視角，設計涵蓋精準扶貧政策生命周期全過程的審計評價調查問卷并發放，已檢驗該地區精準扶貧政策績效。

二、研究設計及分析方法

為了獲取貧困戶對精準扶貧政策的滿意程度，了解政策受惠終端對政策執行過程及效果的直觀評價，我們根據政策生命周期理論，設計涵蓋精準扶貧生命周期的五個維度的調查問卷并發放。本次調查利用大省學暑期社會實踐的機會進行，針對甘肅省秦安縣建檔立卡貧困戶進行調查，共發放300份，發放并回收281份，回收率為84.3%。

（一）調查問卷的設計及發放情況

精準扶貧要求做到六個精準，即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。與此同時，聽取以貧困戶為核心政策受益者的意見才能了解精準扶貧政策的生命周期中政策的執行程度、普惠程度。因此，我們設計了《精準扶貧審計評價調查表》，從精準識別、精準幫扶、扶貧資金、精準扶貧管理和精準扶貧效果這五個維度共設計20個方面為審計評價內容實施評價。具體見表1。并采用李克特量表法對滿意度進行打分，非常滿意、滿意、一般、不滿意、非常不滿意分別被賦予5、4、3、2、1 分。

表1 精準扶貧審計評價調查內容

本次調查采用暑期社會實踐的形式進行，鑒于部分貧困戶的文化水平限制，同時為了保證調查問卷的有效回收，我們利用暑期社會實踐的機會，實踐隊成員帶著調查問卷上門訪談，對于部分文化水平較低，對調查問卷理解填制有困難的貧困戶采用口述詢問解釋，征詢答案代寫的方式進行。因此，回收問卷均為有效問卷，有效率為100%。

（二）數據統計

1.精準扶貧政策生命周期五維度的總體評價。

根據上述調查問卷統計結果我們可以做如下分析，從政策生命周期的五個維度來看，受調查的貧困戶對精準扶貧的五個維度的滿意程度較為相似，運用李克特量表方法計算出的評分結果分布于3.0-4.0之間，差異不明顯，大致為一般滿意，按照滿意程度高低排序情況如下表所示，見表2，從結果看出，受訪貧困戶對精準扶貧政策的效果較為滿意，但是對精準扶貧政策的執行過程尤其是精準扶貧的項目管理滿意程度不足。

表2 精準扶貧政策生命周期五個維度的滿意程度排序

2.精準扶貧政策生命周期五維度的分項滿意程度。

根據上述調查問卷統計結果顯示，我們所設置的五個維度共20個項目的評價中，李克特評分最高的為精準幫扶維度下的“水利建設扶貧滿意度”，達到3.8分，接近滿意；最低為精準扶貧效果維度下的“建立長效脫貧機制滿意度”，為2.689，介于一般到不滿意之間。下面我們基于政策生命周期對精準扶貧五方面的調查結果滿意度評分進行詳細說明。

（1）精準識別滿意度。

精準識別是精準扶貧的第一步，靶向精準是精準幫扶的前提，對貧困戶的精準識別需要依賴完善的精準識別機制設計和執行以及識別流程的公開程度，因此我們設置三個維度對精準識別滿意度進行調查，結果如下圖所示。受訪貧困戶對精準識別的滿意程度的李克特評分處于3.0左右，按照評分評價為一般到滿意，其中受訪貧困戶對精準識別流程透明度較為不滿意，反映出該地區精準扶貧政策的信息公開機制不夠完善。

（2）精準幫扶滿意度。

所謂“精準扶貧”，就是要因地制宜地選擇脫貧路徑，“輸血”更“造血”。因此，精準幫扶政策應基于被幫扶地區的實際狀況進行安排，我們從交通、水利、特色產業、教育扶貧、金融扶貧和旅游扶貧六個方面評價精準幫扶的滿意程度，在這六個方面中，除了特色產業幫扶和金融幫扶之外，其他四個方面的滿意程度均達到了滿意，尤其是有37.04%的受訪貧困戶對農田水利幫扶的滿意程度認為非常滿意，可見當地政府對農田水利建設尤為重視并政策得當。但另一方面，我們也看出，特色產業扶貧和金融扶貧的滿意程度還未能達到一般水平。

（3）扶貧資金滿意度。

扶貧資金是貧困戶的救命錢，同時也是脫貧工作成效的催化劑，能夠在精準扶貧工作中起到杠桿的作用。按照《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》關于“建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制”的要求，要規范扶貧資金管理、維護扶貧資金安全、提高扶貧資金績效，保障脫貧攻堅目標如期實現。扶貧資金能否及時到位，如何使用以及對資金使用的信息透明程度都應列為扶貧資金滿意度考核內容，從調查結果可以看出，該縣的精準扶貧資金撥付到位情況以及資金使用的透明度都較為滿意，但是對精準扶貧資金的使用方式滿意程度較低，有46.17%的受訪群眾選擇了不滿意和非常不滿意，并且李克特量表統計分數只有2.75，結合上述精準扶貧滿意度以及后續精準扶貧管理滿意度合并分析，我們認為該縣在精準扶貧的項目的資金安排方面仍有待改進。

（4）精準扶貧管理滿意度。

精準扶貧精細化管理工作的實施，對于推進我國脫貧攻堅任務的完成以及對于扶貧開發思路與扶貧工作機制的健全與創新都有十分重要作用。在精準扶貧項目選擇到位并且給予資金支持后，項目的推進程度及完成成效就在很大程度上決于精準扶貧項目的管理程度。我們設計：精準扶貧工作責任制度滿意度、幫扶到戶責任制度滿意度、幫扶干部責任心滿意度、精準幫扶聯系人工作滿意度以及精準扶貧評價考核體系滿意度五個方面對精準扶貧管理滿意度進行考核。在我們所設置的五個評價方面中，受訪貧困戶對“精準幫扶聯系人工作滿意度”李克特量表的統計分數最高。并且對幫扶干部責任心滿意度評價為非常滿意的受訪群眾達到了37.29%，可見無論是該項政策的制定還是政策的執行都深得人心。

（5）精準扶貧效果滿意度。

精準扶貧政策實施之后，貧困戶的生活水平有沒有得到提升，生活環境有沒有得到改善，有沒有建立長期的內生性的脫貧機制則是精準扶貧成效最直接的檢驗，而精準扶貧政策受惠終端的建檔立卡貧困戶對此最有發言權。根據我們的調查顯示，精準扶貧政策實施后，受訪貧困戶多數的人均可支配收入有了較高的提升，貧困戶對此滿意程度較高，有56.18%受訪群眾對“人均可支配收入增長滿意度”評價為非常滿意和滿意，但是長效脫貧機制的建立效果不盡如人意，47.30%的受訪群眾選擇了不滿意和非常不滿意，反映出部分貧困戶暫時未能尋求到良性發展的致富道路。

三、總結與建議

社會公共滿意度是政府施政的歸宿點，精準扶貧績效評價應尊重社會公眾的滿意度，從我們上述的調查結果可以看出，該地區貧困戶對精準扶貧政策的執行過程及執行效果大體滿意，但在精準識別的透明度、特色產業幫扶以及長效扶貧機制的建立方面還較為不滿意，據此，我們提出以下對策，期望能更有效的提升精準扶貧的政策績效。

1.優化精準識別機制，提升識別透明度。

我國經濟發展不平衡，西部地區經濟發展較為落后，扶貧任務重，但扶貧資源又十分有限，鑒于此，部分地區的精準扶貧的識別采用的是逐級指標分配的辦法進行，導致精準扶貧識別脫靶的現象仍然存在。另一方面，精準識別過程中，貧困的識別較為單一，核查機制也不夠完善，通常僅僅是以家庭收入狀況為唯一確定指標。現實中普遍存在的問題是無法有效的核對扶貧對象的家庭收入來源以及金額，尤其是農業收入之外的經濟來源無法準確核對，造成識別不準確，這一首要環節的疏忽必然會導致后續扶貧資金的公平分配，進而影響精準扶貧效果。因此，我們建議改變以家庭收入為唯一評價指標的精準扶貧識別機制，建立多維貧困（MPI）指標評價機制。

2.發展普惠金融，提升扶貧資金使用效益。

金融機構在精準扶貧攻堅戰略中作用舉足輕重，具有放大器以及杠杠效應的金融政策如何很好的配合精準政策的執行，則需要通過大力發展惠普金融。但在我們的調查中，較多的受訪者反映，不知該如何辦理金融機構的接待手續，還有部分受訪者反映，辦理信貸的手續十分的繁雜，需要提交的申報材料繁多，并且需要多個部門開具證明等，鑒于貧困戶文化程度普遍偏低，很難應對復雜的申貸要求和流程等問題難以獲得信貸資金的支持，金融扶貧的力度不足，嚴重影響了精準扶貧的成效。

3.實施特色優勢產業鏈幫扶，建立長效扶貧機制。

西部大部分國家級貧困縣多屬于連片特困地區，資源稟賦不足使得農業發展具有很大的制約，因此，因地制宜的發展特色產業是精準扶貧的有力舉措。特色產業要想成為當地貧困戶的支柱產業，建立長效的脫貧機制，需要構建特色產業鏈幫扶機制，此為提升經濟欠發達地區勞動生產率，形成扶貧長效機制的一項重要舉措。針對特色產業發展過程中可能出現的自然風險、市場風險、政策風險等，政府構建產業幫扶信息平臺，運用政策工具和發揮對市場的調節作用來引導貧困戶參與到特色產業中來，并給引導。如加大對貧困地區特色產業發展的基礎性設施投入，積極防御自然災害的沖擊；建立特產業鏈產品市場價格信息平臺，抵御由于信息不對稱所引起的貧困戶對市場信號反應滯后所帶來的風險，保證經營的可持續性；搭建信息平臺，弱化在產業鏈上農戶、供應商、龍頭企業、經銷商等不同群體的信息不對稱風險，同時支持產業鏈中的不同利益主體構成為利益共享、風險共擔內的共同體，形成穩定契約關系。

4.強化駐村干部制度，提升貧困戶在扶貧活動中的參與度。

我國目前的扶貧開發工作仍然是以政府為主導的，從頂層扶貧政策措施的指定的到扶貧項目的設立和資金的劃撥都是至上而下由政府職能部門來完成的，貧困戶不僅僅是政策的受益者也是政策的被執行者，在整個政策執行過程自主程度不夠，沒有建立起自主的脫貧機制，一旦政府支持減弱或者脫離政府的支持，極有可能在短時間內返貧。誠然，由于貧困戶受教育程度較低，信息溝通較為困難等主體因素導致貧困戶在精準扶貧中難以實現自主，但被動的接受和服從可能能夠實現眼前的脫貧，但這和精準扶貧建立長效脫貧機制的主旨不相符。解決貧困戶在扶貧活動中參與度不足的問題還需要依賴駐村幫扶制度，駐村干部是開展基層扶貧的直接基層人員，通過駐村干部和貧困戶的深入交流，幫助其規劃路線提供支持，變政府規劃為貧困戶自主選擇來提升扶貧工作中貧困群眾的參與程度，進而提升其積極性。