公路法制新進展！一法兩條例公開征求意見（下）

文

2018年12月20日起，《公路法修正案（草案）》《收費公路管理條例（修訂草案）》《農村公路條例（征求意見稿）》在交通運輸部網站公布，開始向社會開展為期一個月的公開征求意見。

本刊分兩期分別介紹此次征求意見的一法兩條例形成背景、原則和要點等。本期雜志，讓我們一起聚焦《農村公路條例（征求意見稿）》的起草情況。

關于《農村公路條例（征求意見稿）》

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為貫徹落實習近平總書記等中央領導同志對“四好農村路”重要指示批示精神，全面推進“四好農村路”建設，建立健全農村公路法律保障體系，依法落實地方政府主體責任，保障資金供給，服務鄉村振興戰略，2018年交通運輸部啟動了《農村公路條例》（簡稱《條例》）起草工作。

為什么要起草《農村公路條例》？

貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神的迫切需要。

習近平總書記指示要求交通運輸部等有關部門和各地區要從實施城鄉振興戰略、打贏脫貧攻堅戰的高度，進一步深化對建設農村公路重要意義的認識，聚焦突出問題，完善政策機制，既要把農村公路建好，更要管好、護好、運營好，為廣大農民致富奔小康、為加快推進農業農村現代化提供更好保障。落實習總書記系列重要指示批示，交通運輸部已印發部令《農村公路建設管理辦法》《農村公路養護管理辦法》，出臺了《“四好農村路”督導考評辦法》《關于創建“四好農村路”全國示范縣的實施意見》等規范性文件。從各地農村公路實踐看，行業部令及規范性文件的適用范圍是有限的，從明確地方政府和有關部門職責，落實地方政府主體責任、保障農村公路投資供給等方面，需要在法制建設上進行完善，建立具有普遍約束力的農村公路法律法規，制定《條例》成為必然選擇。

推進農村公路依法治理的必然要求。

2018年以來，交通運輸部著手推動修訂《中華人民共和國公路法》，將村道納入調整范圍，明確農村公路的概念、對村道進行定義等，但是這些修訂，難以體現農村公路法律關系的特殊性、系統性，難以解決農村公路資金嚴重不足、地方政府主體責任難以落實、農村公路建設程序復雜、農村公路安全運營隱患多等問題。同時《中華人民共和國公路法》和《公路安全保護條例》以調整交通運輸行業管理為主，規范公路管理機構行使管理和養護職責。基于農村公路的特點，縣級人民政府為責任主體，鼓勵村民自治組織參與管理，對調整縣級、鄉級人民政府職責，細化和完善農村公路各項制度建設，推進農村公路依法治理，制定《條例》成為必然要求。

推進農村公路高質量發展的客觀需要。

目前，通過實施建制村通硬化路工程，解決了廣大農村“出行難”問題，實現了“走得暢”。但與服務鄉村振興戰略，推進農業農村現代化的要求相比，還存在不適應的問題，需要通過立法，統籌農村公路規劃，拓展服務功能，鼓勵將農村公路與農業產業園區、鄉村旅游整體規劃和建設，鼓勵農村公路應用新技術、新材料，充分利用舊路資源及廢舊材料，推動資源循環利用。制定《條例》為推動農村公路高質量發展提供了制度保障。

堅持以人民為中心發展思想的具體實踐。

村道占全國農村公路總里程的57%，直接服務廣大農村5億農民群眾。目前，全國已有13個省份通過了地方《農村公路條例》，地方實踐充分證明農村公路立法符合群眾的迫切需要。《條例》通過加強縣級黨委及黨的農村基層組織的領導，完善工作機制，明確村民委員參與村道管理的法律地位，健全“群專結合”的農村公路養護制度，支持將農村公路管理和保護納入村規民約，進一步完善農村公路體制機制，充分發揮中國特色社會主義制度優勢，將以人民為中心發展思想落實到農村公路發展實踐中。

《農村公路條例》有哪些主要內容？

《條例》共分總則、建設、養護、管理、運營、法律責任和附則七章，共五十四條。

總則一章，主要是明確主體責任、職責分工，確定農村公路適用范圍和基本原則，構建資金保障體系。確定了服務鄉村振興，堅持建養管運并重原則，建立黨的領導、政府主導，農村公路目標責任制和績效管理的體制機制。確定縣級人民政府農村公路主體責任的法律地位。健全各級政府公共財政投入為主的預算保障機制。重點解決地方政府主體責任難以落實、農村公路資金難以保障等問題。

建設一章，主要是明確農村公路規劃原則、編制要求和計劃管理，建立完善農村公路建設管理制度。強調規劃包括資金籌措情況，加強規劃與計劃的銜接，實行“先建后補”“以獎代補”等投資獎補政策。實行項目業主責任制，授權地方簡化農村公路建設程序和制定地方技術標準。明確村道建設使用土地在未利用地和農用地范圍內調劑解決。加強農村公路建設項目質量安全監督，實行合同管理，鼓勵采用政府和社會資本合作、設計施工總承包、建設與一定時期養護任務整體發包的建設管理模式。重點解決農村公路建設程序復雜、土地征遷難和建設管理不規范等問題。

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養護一章，主要是明確地方政府和相關部門的養護職責，建立養護制度。明確農村公路養護資金納入縣級政府預算保障，縣級交通運輸主管部門建立農村公路養護管理制度。鼓勵設置公益性崗位等多渠道吸納農民參與日常養護。加強農村公路橋梁和隧道安全管理養護，規范養護作業，要求制定應急預案，規定修復和搶通義務。爭取養護機械支持政策，完善養護臨時用地等保障措施。重點解決農村公路養護能力不足和權責不明等問題。

管理一章，主要是依法實行“路長制”，明確農村公路執法主體，解決村道管理空白。具體規定了縣級、鄉級人民政府農村公路管理和保護職責。規定村道管理和保護工作納入村規民約。落實農村公路行政執法單位法定職責。劃定村道公路用地和建筑控制區，明確村道保護措施。強化鄉道、村道治超管理，路域環境整治。重點解決農村公路管理不到位，尤其是村道保護主體不明確、制度不健全等問題。

運營一章，主要是明確農村客運屬于基本公共服務、具有公益屬性，強調各級人民政府應當扶持農村客運發展、扶持偏遠山區和貧困地區農村物流發展，縣級人民政府應當保障具備條件的建制村開通農村客運并連續運營。具體規定了農村客運和農村物流發展規劃編制要求，明確建立農村客運通行條件聯合審核機制和農村運輸安全運營協同監管機制，靈活采取多種農村客運運營組織形式，引導農村物流資源整合等內容。

法律責任一章，主要是構建農村公路責任追究體系。具體規定了對單位和個人責任追究制度，明確處罰措施，解決執法空白。重點解決現行法律法規中農村公路執法難、執行不到位等問題。

需要說明的幾個問題

總體框架

按照“四好農村路”要求，《條例》主要按照建設、養護、管理、運營四方面分別設立章節表述。運營內容上主要側重于公共服務和安全審核。

村道范圍

根據《農村公路管理養護體制改革方案》（國辦發〔2005〕49號，簡稱49號文），村道納入公路范疇。本次《條例》將納入農村公路規劃作為界定村道的必要條件。

落實主體責任

根據《中華人民共和國公路法》，鄉級人民政府負責本行政區域內的鄉道建設和養護工作。按照49號文，縣級人民政府是本地區農村公路的責任主體。具體到縣、鄉、村道管理職責不清。《條例》規定縣級人民政府是本行政區域內農村公路工作的責任主體，鄉級人民政府在縣級人民政府確定的職責范圍內具體負責本行政區域內的鄉道、村道的相關工作，并指導、組織村民委員會參與村道的相關工作。針對縣級政府財力不足難以履行職責問題，《條例》規定，市級以上人民政府應當建立農村公路資金補助機制，并結合縣級財政支出能力、農村公路里程和物價等因素及時調整農村公路資金政策。

突出中國特色

村道的公益性最為突出，貼近農民日常生產生活，村道建管養應充分發揮村組織和農民的力量。實踐證明，農村各項事業離不開黨的領導。《條例》規定，農村公路工作應當納入地方政府“三農”工作統籌規劃，縣級黨委及黨的農村基層組織應當加強農村公路工作的組織領導，支持和鼓勵村民委員會將農村公路管理和保護納入村規民約，鼓勵通過設置公益性崗位等多渠道吸納當地村民從事日常養護，提供就業渠道，為促進農村公路事業發展建立中國特色的管理模式。

強化資金保障

農村公路資金投入不足問題突出，穩定資金來源、加強資金管理，是《條例》重點解決的問題。《條例》規定，縣級人民政府應當將農村公路建設、養護、運營中政府所承擔的資金及管理機構和人員經費納入政府一般公共預算。農村公路規劃應當充分考慮政府財力，包含資金籌措情況等。

完善建設程序

農村公路項目分散，單個項目規模小，施工工藝簡單，簡化農村公路基本建設程序符合農村公路發展客觀實際。《條例》規定，已列入農村公路規劃的項目可以直接開展設計，授權地方，由省級人民政府制定農村公路建設程序，為地方政府簡化程序提供法律依據。

明確土地政策

根據《中華人民共和國土地法》《中華人民共和國公路法》，縣道、鄉道建設使用土地屬于“建設用地”。對于村道建設使用土地目前各地按照“農用地”政策執行。《條例》規定，村道建設使用土地由縣級、鄉級人民政府在未利用地和農用地范圍內按照有關規定統籌解決，為村道用地政策提供法律依據。

闡明技術政策

農村公路尤其是村道交通量小，現行四級公路單車道按照年均日設計交通量400輛考慮，超出通村公路實際需要，存在一定的供給過度問題。基于此，按照《中華人民共和國公路法》規定，公路建設必須符合公路工程技術標準，《條例》授權地方省級政府制定地方農村公路技術標準，解決農村公路地方技術標準供給不足的問題。

加強安全保護

為落實縣級、鄉級人民政府管理和保護職責，《條例》規定，縣級人民政府應當依據規定確定農村公路保護的行政執法單位，縣級人民政府應當加強農村公路超限運輸行為的治理，保護農村公路安全；鄉級人民政府在縣級交通運輸主管部門指導下，可以根據農村公路安全保護需要，在鄉道、村道上設置限高、限寬設施，并設立警示標志。開通農村客運，應當對途經公路技術條件、交通安全設施狀況、車輛技術要求及匹配情況進行聯合審核。

構建治理體系

近年，部分省份推行“路長制”，成為提高農村公路治理能力的成功范例。《條例》規定，農村公路管理實行縣級、鄉級人民政府行政首長負責制，實行農村公路工作目標責任制和績效管理；縣級人民政府應當統籌安排農村公路路域環境的整治，建設美麗農村交通環境；鼓勵設立農村公路愛路護路日，增強全社會愛路護路意識。