《收費公路管理條例》（修訂草案）簡評

文

杭瑞高速金公路沙特大橋 黃超／攝

2018年12月20日，交通運輸部發布了《收費公路管理條例》（修訂草案）（簡稱“修訂草案”）。《收費公路管理條例》（簡稱“《條例》”）的修訂，是關系到交通運輸行業發展總體態勢的重大事項，也必然引起社會各界的關注。筆者研讀了修訂草案后，對相關意見進行了整理。

2018年12月20日發布的《收費公路管理條例》修訂草案最主要的改進在于：

第一，考慮到財稅體制改革對政府還貸路的影響，通過引入政府舉債的思路，將政府還貸公路改變為政府收費公路，徹底改變了政府主導的投融資模式；

第二，將到期的政府收費公路與經營性收費公路納入統借統還的管理范圍，完善了政府債務的償還機制；

第三，創造性地提出了養護收費的理念并明確了管理思路，為高速公路的后續發展奠定了基礎；

第四，通過信息公開，強化了社會監督和管理，可以改善社會各界對收費公路的偏見。

以上幾點較為妥善地解決了收費公路發展面臨的主要問題，如果在修訂過程中能夠逐一落實，將為我國高速公路的中長期發展打下良好的基礎。除了以上主要改變之外，修訂草案還著力提高收費公路設置門檻，建立收費公路發展的剛性約束機制；提出了防范地方政府債務的明確要求；完善了統借統還制度等創新。本輪修訂草案亮點紛呈，已經不是對當前有效的《條例》的局部完善，而是一次全面的重構。對比“條例”，本輪修訂草案在以下幾方面有著不同的特點。

體現了收費公路管轄權上收的思路

修訂草案第九、十兩條明確了無論是政府收費公路還是經營性收費公路，均由省級人民政府或其授權的交通主管部門進行管轄。這可以說是對高速公路或收費公路管理體制的一次重大變革。

交通運輸部對條例的修訂慎之又慎，從2012年開始至今，已經三次提出修訂稿并向全社會征求意見。

從行政等級和技術等級來看，按照修訂草案的要求，收費公路必須是高速公路；修訂草案的起草說明中同時提出，收費公路占公路總里程的3%左右。而根據2013年8月30日經國務院批準并正式印發的《國家公路網規劃（2013-2030年）》來看，未來我國公路網總規模約580萬公里，以3%計算的話，收費公路也就是高速公路最大規模約為17.5萬公里。而規劃中的國家高速公路網里程約11.8萬公里，加上規劃中提到的1.8萬公里國家高速公路的“遠期展望線”，合計約13.6萬公里。也就是說，未來收費公路中，國高網的里程約占總里程的80%?？紤]到高速公路快速便捷交通量大的特點，剩余的20%也應當以省級高速公路為主。

筆者認為，國高網項目和省高網項目，其管轄權理應歸集于省級人民政府，因此本次上收可以說是一次體制的進步。但需要思考的問題有三個：首先，是否考慮計劃單列市的特殊體制和地位；其次，現在已經形成的省、地、縣三級政府對收費公路均有管轄職責的現狀，如何進行銜接；最后，在建設收費公路時，是否還有手段調動省以下地方政府的積極性。由于體制的變更實際上是對地方事權的劃分，是較為深刻的改革，因而在充分考慮這些問題并認為合適的前提下，建議修改《公路法》的相關條款，直接通過法律的方式固定下來。

弱化了對收費公路的具體形態的認識

當前《條例》的第五、六條的禁止條款，以及第七條的收費和免費條款都表明，收費公路的形態就是在公路上設卡收費。這也給交通行業一個緩沖的余地：沒有通過設卡的收費，如年票收費，通過轉移支付的影子收費，以及通過提高旅游票價實現的旅游公路收入或者提高資源品價格實現的資源路收入，是否屬于收費公路的范疇還有待確定。

修訂草案雖然保留了當前《條例》的相應條款，但放在了第十七條，以及更靠后的第二十八條，使讀者對收費公路形態的認識難以形成，會影響對收費公路相關問題的理解。建議在定義時進行明確。

明確了收費公路的技術等級但模糊了規模要求

修訂草案明確提出，收費公路必須達到高速公路的技術等級。但與現有的《條例》相比，不再堅持高速公路要達到一定的建設規模（如連續30公里以上）才能收費。此外，修訂草案中不再允許獨立的隧道和橋梁進行收費管理。

筆者理解，我國的經濟社會經過幾十年的發展，公路之于全社會的普遍服務水平也在不斷提高，因此普通公路不再收費將是趨勢。同時，制約公路網效率的瓶頸問題多數已經解決，因此獨立于高速公路之外的獨立隧道和橋梁的建設需求已經很少了，未來的隧道橋梁都應在高速公路路段內，并達到高速公路的標準進行合并收費。因而以上修訂是可以理解的。

存在的問題是，現實中一些路段因為地形地貌，以及地質結構的限制，只能采用高速公路和普通公路插花銜接的方式修建。由于模糊了收費公路規模的要求，類似情況該如何收費，是嚴格的將高速公路與普通公路分開來收費，還是將項目所涉及不同技術等級的路段，當作一個項目來進行收費。此外，高速公路的連接線如何對待等，都值得思考。建議將必要的連接線作為高速公路的輔助設施納入收費公路投資范圍。此外，一旦取消了普通公路的收費，則普通公路的建設籌資問題將很快突顯出來，這雖然是《條例》修訂的內容之外，但也應充分考慮如何解決。

關于政府收費公路存在一些認識不清

首先，養護性收費依據不充分。修訂草案第八條中明確界定了兩種收費公路，其中政府收費公路是以舉債為條件界定的，債務清償后政府收費公路的前提條件就不再存在，轉為養護性收費且仍叫政府收費公路的依據略有瑕疵。建議直接定義第三種收費公路，就是對高速公路的養護性收費，不容易引起歧義。

江蘇無錫的高速公路收費站

其次，政府收費公路收費期限的確定存在敞口的現象。修訂草案第十一條確定了政府收費公路也應當確定還債期限；第十三條規定了償債期滿的政府還債收費公路，以及經營期滿的經營性收費公路和處于償債期的政府收費公路均納入統借統還盤子。這意味著政府收費公路中，除了養護性收費外，其實還存在兩種類型，一種是獨立運營的償期內的政府收費公路，另一種是納入統借統還盤子的政府還債收費公路。多種類型的政府收費公路概念難以梳理清晰，應當仔細斟酌確定。此外，獨立運營的政府收費公路，收費標準按第十五條第一款的確定，顯然這一款的標準確定是對單個項目的，償債期和收費標準的確定存在著互為條件的現象，加之到期后納入統借統還總盤子，可能造成隨意確定償債期的現象。建議政府對新建收費公路不再設期限，直接納入統借統還，存量的政府收費公路期限屆滿后納入統借統還的盤子。

最后，修訂草案中對統一管理的政府收費公路的收費標準是統一的還是按第十五條第一款的確定，還需要認真考慮。顯然第十五條第一款的標準確定是對單個項目的，統一管理的項目還沒有確定標準的方式。建議對統借統還的收費標準的確定提出一個思路上的方法，同時建議統借統還采用全省統一收費標準。

收費公路規?？刂剖莿撔碌珣斂紤]平穩過渡

規模總量缺乏支撐。修訂草案第六條第一款提出，省級政府應當確定本區域內收費公路規模，并向國務院交通運輸主管部門備案。目前來看，還沒有一個合適的載體對總規模進行確定。建議在區域公路網規劃或高速公路網規劃中進行體現并上報備案。

新建收費公路的收支條件第六條第二款“收費公路的車輛通行費收入無法滿足債務利息和養護管理支出需求的省份不得新建收費公路”約束不合適。首先這一條款應當約束政府收費公路，而不應當約束經營性收費公路，而按我國收費公路現狀，依據這一款，各省其實都無法再新建收費公路；其次經營性收費公路不新增債務，而新建政府性收費公路在建設籌資時，專項債也要求能夠實現自求平衡，所以新建公路理論上說已經不增加地方政府負擔，這一款實際上是對新建收費公路決策機制的不信任。根據當前我國對交通運輸行業的判斷，建議換一種更原則性的說法，各省應當在充分考慮存量政府收費公路收支現狀的情況下，嚴格審核新增政府收費公路的建設資金，審慎發展收費公路。

權益轉讓思路還有待理清

根據2017年新修訂的《公路法》第六十一條，“本法第五十九條第一款第一項規定的公路中的國道收費權的轉讓，應當在轉讓協議簽訂之日起三十個工作日內報國務院交通主管部門備案；國道以外的其他公路收費權的轉讓，應當在轉讓協議簽訂之日起三十個工作日內報省、自治區、直轄市人民政府備案”。實際上《公路法》僅授權了政府收費公路的備案管理。

本次修訂草案第二十六條又提出，轉讓政府收費公路、經營性公路收費權,均須進行備案，國道收費權轉讓報國務院交通運輸主管部門備案，國道以外其他公路收費權轉讓報省級人民政府備案。這一規定實際上擴大了《公路法》對轉讓備案行為的授權。

按照《公路法》和修訂草案中的管理思路，對經營性公路的建設和運營均通過招標和簽訂協議的市場化方式進行管理，而轉讓卻要通過行政性的備案手段管理，略顯得前后思路不一致。事實上，根據第二十四條，經營性公路的轉讓需經過省級政府同意，且需要與省級政府重新簽訂經營協議，顯然簽訂協議比備案的管理嚴格得多，因此在省級政府備案其實沒有什么意義。而對于國道網項目，由于新建項目都沒有在交通運輸主管部門進行審批或備案管理，建議轉讓也無須備案，上報信息即可。