《河北省公路條例》立法探析
——意義、思路與框架

文

京津冀區域協同發展、“一帶一路”、 新型城鎮化等這些重大歷史機遇，決定了在未來五年，河北公路交通總體需求依然旺盛，是河北公路大有作為的戰略機遇期。因此，以地方性法規的形式制訂出臺新的《河北省公路條例》，以新發展理念引領河北公路科學發展、規范發展，十分必要。 樊連貴/攝

近年來，河北公路建設發展堅持穩中求進總基調，以提高公路發展質量和效益為中心，大力推進京津冀公路交通一體化率先突破、脫貧攻堅等重點基礎設施項目、“四好農村路”建設，全面提升公路運營水平和服務能力，為全省經濟和社會發展提供了重要保障。但是，隨著經濟發展進入新常態，如何完善路網結構、提高供給要素效益、降低債務風險、深化行業改革等問題日趨凸顯。

以習近平同志為核心的黨中央將全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，把基本建成法治政府確定為全面建成小康社會的重要目標，黨的十九大報告明確提出了新時代建設交通強國、加快京津冀區域協同發展等重大戰略部署，河北省委省政府也作出建設“經濟強省、美麗河北”重要指示，這是新時代河北公路行業肩負的新的歷史使命。鑒于此，制訂出臺《河北省公路條例》（簡稱《條例》），實現公路行業統籌、健康發展，加快構建現代公路體系，全面推行依法行政、依法治路，真正讓公路成為交通發展的先行，意義重大。

制訂《河北省公路條例》的必要性

實現河北省公路建設發展科學化、規范化的基本要求

“十三五”是交通運輸基礎設施發展、服務水平提高和轉型發展的黃金時期。在我國經濟發展進入新常態、加快供給側結構性改革的新的歷史條件下，實施交通強國戰略，充分說明交通運輸是建設社會主義現代化強國的先行領域和戰略支撐。公路作為交通運輸業的基礎組成部分，必然會受到政策紅利的推動乘勢發展。而河北公路行業當前面臨補齊短板、強化銜接、消除瓶頸、優化網絡等結構性供給不足的問題，實現由建設為主向建設與服務并重、由規模速度為主向質量效益為主、由投資驅動為主向創新驅動為主轉型的任務依然繁重，推動京津冀區域協同發展、“一帶一路”、 新型城鎮化等項目建設任務依然艱巨。這些都決定了未來五年，全省公路交通總體需求依然旺盛，是河北公路大有作為的戰略機遇期。因此，以地方性法規的形式制訂出臺新的《河北省公路條例》，以新發展理念為引領，對公路規劃、建設、管理、運營和保護進行科學規范和引導，是實現全省公路建設發展科學化、規范化的基本要求。

推進京津冀協同發展的客觀要求

黨的十九大報告中明確提出，實施區域協調發展戰略，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區。調整優化城市布局，推動公共服務共建共享，構建現代化交通網絡系統，形成京津冀目標同向、措施一體、優勢互補、互利共贏的協同發展新格局，是打造新型首都經濟圈的需要，對于加強環渤海及京津冀區域經濟協作具有重大戰略意義。協同發展，交通先行，協同發展的基礎就是交通一體化。習近平總書記指出，要把交通一體化作為推進京津冀協同發展的先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡。而要實現這一目標，就必須首先充分發揮公路交通這一最主導、最基礎運輸方式的作用，大力實施公路基礎設施建設，提高公路路網密度和通行水平，實現公路交通率先突破。

因此，落實京津冀協同發展重大國家戰略，盡快出臺新的《河北省公路條例》，對區域公路發展的聯合協同、優勢互補、資源共享、互利共贏、共同發展等內容作出規定，為實現公路區域協同發展提供方向指引和法律支撐，是推進京津冀協同發展的客觀要求。

深化依法治國、依法行政實踐的必然要求

法治興則國興，法治強則國強。黨的十九大將“堅持全面依法治國”明確作為十四條新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，提出要建設社會主義法治國家,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。習近平總書記指出，對涉及全面深化改革、推動經濟發展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律要抓緊制訂、及時修改。就公路行業來說，公路規劃、建設、管理、運營和保護等各項工作的全過程，存在相關行政主體和相對人權利、義務設定及保護、公路建設養護資金監管、公路超限運輸許可、設立收費公路審批、公路工程建設項目設計文件審批、公路建設項目竣工驗收、路政執法等諸多行使行政權的領域，必須確保行政職權法定，規范行政權力行使。

目前，河北省公路行業適用的各級各類法制文件，內容繁蕪，銜接不夠，在內容和效力上存在很多沖突，尤為嚴重的是存在結構性立法空白。自1995年4月22日由河北省第八屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《河北省公路條例》被廢止之后，《公路安全保護條例》在2011年頒布施行，《中華人民共和國處罰法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國招投投標法》《建設工程質量管理條例》等一批涉及公路行業發展的重要法律法規也先后進行了修訂，而至今河北省都沒有出臺一部現行有效的、對全省公路進行規劃、建設、管理、運營、保護的地方性法規，作為各級公路行業規范性文件的制定依據和依法治路的執法依據。因此，制訂《河北省公路條例》，是實現公路行業依法行政、依法治路的必然要求。

《河北省公路條例》的立法思路和主要內容

圍繞“經濟強省、美麗河北”的發展目標，實現河北公路交通統籌健康發展，真正讓公路成為河北全省交通發展的先行，意義重大。 樊連貴/攝

在立法過程中，需要注意立法引領，將新的發展理念融入公路發展各項工作的全過程，即以法律來引領河北公路交通健康發展。 樊連貴/攝

目前，按照河北省第十三屆人大常委會五年立法規劃（2018年-2022年），《河北省公路條例》被列入河北“十三五”期重要的立法項目，進入了起草調研論證階段。整體立法思路為：以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，以建立法治政府、依憲執政、依法行政為指導原則，站位交通強國、京津冀區域協同發展等國家重大發展戰略，結合河北公路交通發展經驗和實踐進行調研、論證，在與京津開展充分立法協同工作的基礎上，修改形成送審稿。

《條例》主要內容如下：第一章總則。規定立法目的、立法原則、相關概念、行政主體體系、所有權屬等；第二章公路規劃。規定規劃原則、編制審批和公示程序、公路與城市道路的劃分、公路命名和編號等規定；第三章公路建設。規定總體原則、資金籌集渠道、建設單位權利義務、項目建設程序、“三同時”原則、項目質量保修制度、施工安全措施、公路建設用地及相關公示制度等；第四章公路養護。規定總體原則、養護計劃編制、養護責任單位及其權利義務、養護資金分配、相關公示制度、安全作業、綠化實施、橋梁檢查、應急機制等；第五章路政管理。規定路政管理機構職責、涉路施工許可、申請超限運輸許可、設置超限檢測站、緊急搶修審批程序、路政執法、交管部門協同等；第六章農村公路特別規定。規定相關概念、主體責任、資金監管、規劃編制和審批程序、重要建設程序、竣工驗收、養護市場化、技術狀況評定等；第七章收費公路特別規定。規定收費公路審批和收費站設置、智能化收費管理、服務區經營管理等；第八章區域公路協同發展特別規定。這是落實京津冀協同發展國家戰略的客觀要求，也是《條例》的立法重點和焦點之一。主要規定總體原則、省際交界區域協同作業、聯合執法、數據共享等。第九章法律責任。規定重大公路違法行為的法律責任承擔。第十章附則部分。規定《條例》實施時間等。

需要注意的兩個問題

筆者認為，在起草《河北省公路條例》過程中還需要處理好以下兩個問題：

一是實現立法引領，將新的發展理念融入公路發展各項工作的全過程。以立法的形式，科學引導公路交通協同發展，實現與京津公路基礎設施一體化和行業管理一體化，加快現代公路交通樞紐建設；科學引導公路創新發展，整合優勢資源，健全市場化的新型投融資體制，探索規制自由裁量權的監管新模式；科學引導公路轉型發展，鼓勵科研攻關，建設智慧公路，提倡資源節約和高效利用的綠色發展；科學引導公路共享發展，落實交通扶貧資金和政策支持，提高欠發達地區和農村地區公路基礎設施水平；科學引導公路安全發展，確定公路重大監管責任，強化安全生產基礎建設，提高安全應急保障能力；科學引導公路健康發展，推進交通運輸管理體制機制、投融資體制、養護市場化、綜合執法改革等，營造良好的營商環境。

二是注重合理銜接，健全和完善公路交通法制體系。縱觀當前河北公路交通法制體系，依制訂主體可分為中央層面和地方層面立法。全國人大常委會、國務院、各部委制定的中央層面立法，其法律條文規定大多原則性較強，操作性不夠，抑或偏重于規定某一領域，綜合性、覆蓋性不強；而以地方政府規章、法制規范性文件形式大量適用的地方層面立法，多側重于專門領域和專業技術，雖然規定具體、詳細，卻不能發揮對全省公路行業的立法指引作用，無法滿足當前河北省公路發展需要。同時，深入貫徹《京津冀交通運輸行政執法合作辦法》和《京津冀公路立法協同工作辦法》，實現京津冀區域公路執法聯動，是構建河北省公路現代化、法治化的行業管理、治理體系的重要組成部分，也需要納入法制體系。因此，以地方性法規形式出臺《河北省公路條例》，要把握好立法站位，發揮支撐河北公路交通法制體系的骨干作用，理順立法主體關系，銜接和協調好上位法與下位法，促進河北公路交通法制體系不斷健全和完善。