責任缺失下的村民自治：基于不完全權力的解釋

皇甫鑫

〔摘要〕村民自治是中國地方治理的重要組成部分，也是推進我國國家治理現代化的重要舉措。然而，責任缺失已逐步成為村民自治實踐的重要掣肘。本文以自治主體的權力為出發點，構建了不完全權力的理論模型，試圖從“情境”和“過程”的雙重視角為村民自治中廣泛存在的責任缺失現象提供一種理論解釋，并通過案例研究對理論模型進行檢驗。所謂“情境”，是指村民自治結構的集權性質，即自治權力向村民委員會集中、村民委員會權力向村民委員會主任集中;所謂“過程”，是指自治權力在運行過程中由于主觀原因或被動原因未能完全行使，即“主動不完全”和“被動不完全”，二者在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的過程中均有不同的表現形式和生成邏輯。

〔關鍵詞〕村民自治;責任缺失;不完全權力;基層治理

〔中圖分類號〕D638??〔文獻標識碼〕A??〔文章編號〕2095-8048-（2019）02-0043-08

堅持基層群眾自治制度，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中;實施鄉村振興戰略，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建、共治、共享的基層治理格局是黨的十九大報告的重要內容之一，也是我國新時代基層建設的基本方向。1982年，基層群眾自治制度被正式寫入憲法，成為我國基層建設的根本指南。回顧30多年的發展，基層群眾自治制度取得了不斐的成績，在推動發展、維護穩定、保障權益、推進民主政治建設等方面發揮了巨大的制度效能。〔1〕然而，我們仍應當充分認識到基層群眾自治制度的運行現狀與制度設計的初衷還相距甚遠，尤其是近年來基層上訪的數量仍居高不下，這反映了我國基層群眾自治制度亟待進一步完善。基于此，本文認為基層群眾自治的當代建設仍有較強的必要性和重要性，其原因有三：第一，從總體上看，現階段國家治理資源的供給仍無法滿足治理問題眾多且復雜的現狀。從這個層面來講，基層群眾自治制度是對我國國家治理資源稀缺現狀的有益補充。第二，當前基層群眾自治在一定程度上扮演著“社會解壓閥”的角色，解壓出來的民意、民憤正是國家了解基層社會，促進國家-社會關系和諧發展的有效途徑。第三，當下中國，國家正經歷著由管理向治理的角色轉換，而基層社會作為主要的治理主體之一，對國家治理有著不可忽視的作用。因此，我們需要在充分肯定基層群眾自治制度存在價值的前提下，認識其發展中的不足及其根源，深刻理解基層群眾自治的制度邏輯。

一、問題提出與文獻述評

當前，我國基層治理呈現出多元主體的發展態勢，鄉鎮（街道）黨委和政府、基層自治主體以及第三方組織都發揮著不可或缺的作用。單就村民自治主體而言，就包括村民（代表）大會、村民委員會、村務監督委員會、村民個體等。然而，頗為遺憾的是，基層自治主體又普遍存在著未能良好行使治理權力（權利）的現象，導致自治主體的責任缺失。需要特別說明的是，這里所指的“責任缺失”的“責任”并非僅指法律法規要求村民自治主體承擔的責任，也是一種契約責任，即村民個體與選舉出來的村民委員會和村務監督委員會之間形成的以提升基層治理效果的契約關系。換言之，所謂村民自治的“責任缺失”，是指村民（代表）會議、村委會成員、村務監督委員會成員以及村民個體在民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的過程中由于多種原因未能履行法定責任①、選舉承諾或未能達到維持鄉村秩序、促進鄉村發展②的一種治理現象。

基于此，本文提出研究問題：由選舉產生的村民自治主體責任缺失現象為什么會頻頻出現？這一問題是關乎村民自治能否有效實現的關鍵問題之一。〔3〕現有研究大致從以下兩個方面對該問題進行了部分回答：第一，從村民自治“制度”的角度出發，認為村民自治的責任缺失主要是組織制度、結構和外部環境所致。具體說來，“制度”視角下自治主體責任缺失的解釋是從以下四個方面展開：一是由于基層政權對農村事務的管理權力不斷擴張，村民的自治權受到了極大的限制〔4〕，行政化的村民自治喪失了自治的本意，壓縮了自治主體權力行使的空間，從而導致責任缺失;二是在自然村成為行政村之后，民主自治的規模過大〔5〕，從而導致民主自治的選擇性實踐，而這又進一步壓縮了責任履行的可行空間;三是物質性資源的日益匱乏，權威性資源的逐步萎縮，權力運作合法性空間的日漸喪失，使村民委員會可調度使用的各種資源在逐漸缺失，村級組織的治權嚴重不足〔6〕;換言之，治理資源、治理動力和治理合法性不足導致了治理能力的下降，從而導致責任缺失;〔7〕四是有關村務公開、民主管理的制度〔8〕、村務監督委員會制度〔9〕等基層自治的法律法規不健全也是責任缺失的重要原因。總之，村民自治所處的外部框架及其在實踐中的結構性失衡難以應對急速變遷的鄉村治理生態。〔10〕第二，從村民自治“過程”的角度出發，認為村民自治的責任缺失主要是運行過程中多種權力之間產生沖突，使得自治權力不能夠有效運行，從而導致責任缺失的發生。具體來說，“過程”視角下自治主體責任缺失是從以下三大方面展開：一是村民自治中存在的領導權、行政權、自治權、經濟權、參與權等五大權力常處于競爭的狀態，無法很好地發揮各自的效能，從而陷入基層自治的困境。〔11〕二是組織封閉、經社不分的自治體制與當前快速工業化、城鎮化、市場化、信息化和現代化過程中農村土地、人口和資源大規模流動日益不適應，自治體制尚無能力應對這一過渡性變化。〔12〕三是當前農村通過民主選舉出來的村委會成員具有雙重代理身份，既代表農民，又在一定程度上代表上級政府，這一雙重角色在民主自治的過程中會大有干擾。〔13〕總之，鄉村自治的好壞受到三重因素的影響：一是國家涉農政策、制度制定本身的優劣問題;二是政策、制度的實施過程是否到位問題;三是鄉村社會基礎對制度、政策的回應問題〔14〕。

總的來看，上述研究為我們理解村民自治中的責任缺失問題提供了很好的思路，在一定程度上揭示了責任缺失的關鍵原因，為進一步研究提供了良好的理論基礎和啟發。然而，“制度”與“過程”視角的研究都各有其局限性，這是由于村民自治本是一個從制度結構到行為過程的統一體，單純從一個側面來考察可能會無法看到村民自治的全貌，從而產生認識和理解上的偏頗。基于此，本文以村民自治中自治主體的權力出發，試圖形成“情境-過程”的分析框架，構建不完全權力的理論模型，以便以權責的視角系統探討村民自治中的責任缺失問題。因此，本文的學術貢獻可能有以下兩點：第一，從理論建模來看，本文試圖以權力為切入點，構建不完全權力理論模型，這一模型統合了情境與過程兩個面向，不僅可以解釋本文的研究主題——村民自治，還可以在進一步完善的基礎上解釋其他權責現象;第二，從具體問題解釋來看，本文試圖整合村民自治的情境和過程兩個部分，從自治主體權力結構和權力運行兩方面出發來解釋村民自治中的責任缺失現象，具有整體性的研究視野。

二、不完全權力：分析概念與理論框架

有多大的權力就要承擔多大的責任，反過來，承擔多大的責任就應匹配多大的權力，權責對等是權力行使、責任履行的基本原則。責任的履行與權力的行使是公共事務治理的一體兩面，權力得不到行使，權力主體公共事務治理的職能便無法很好地發揮，其責任則必然得不到很好地履行，從而容易陷入責任缺失的境地。因此，本文認為權力主體的權力得不到完全行使，即不完全權力是責任缺失現象很重要的原因之一。所謂不完全權力（Incomplete Power），是指在特定的權力體系中各權力（權利）主體由于主觀或被動原因未能正確、合理地行使本應該行使的完整的、全部的權力。①具體到村民自治中，不完全權力是指村民（代表）會議、村委會成員、村務監督委員會成員和村民個體在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治實踐中因主觀原因或被動原因沒有科學、合理、有效地完全行使應有的權力。在村民自治實踐中，自治主體的責任缺失就與其權力的不完全有很大的關系，換言之，村民自治主體的不完全權力是理解其責任缺失的重要途徑之一。那么，不完全權力的外在表現與形成邏輯又是如何呢？

研究認為，不完全權力表現在“情境”和“過程”兩個方面，共同組成“情境-過程”的分析框架。所謂“情境”，是指村民自治結構的集權性質;所謂“過程”，是指自治主體的權力在運行過程中由于主觀原因或被動原因使得權力未能完全行使，即“主動不完全”和“被動不完全”。需要說明的是，主動不完全和被動不完全分別可以單獨導致責任缺失現象的出現，但在實踐中，由于基層事務的復雜性，責任缺失通常是主動不完全和被動不完全相互促進、增強的結果：

三、“情境-過程”視角下不完全權力的生成邏輯

如前文所述，不完全權力表現在“情境”和“過程”兩個方面。在“情境”部分，不完全權力根源于自治結構的集權性質。目前，村民自治的主體主要包括村民（代表）大會、村民委員會、村務監督委員會以及村民個體四部分。村民（代表）會議是村務重大事項的決策機構，村民委員會是日常管理執行機構，村務監督委員會是村務運行的監督機構，村民個體是村民自治的核心，是一切村務得以運行的根本。由此可見，制度設計層面的村民自治是有一套事務分工、權力分立、職能分置的內在運行機制的。然而，實踐中的村民自治卻與原初的制度設計存在較大偏離，其直觀體現就是自治結構的集權性質，打破了事務分工、權力分立、職能分置的自治原則，由此各權力主體的不完全權力也就成為了必然。總的說來，村民自治結構的“集權”主要體現在兩個方面：一是權力向村民委員會集中，稱為I類集權;在橫向上，由于村務（代表）會議的召開頻次有限，村務監督委員會也由于尚未設置、成員兼任或者能力弱小常常無法發揮監督職能，在此情況下農村公共事務更多地由村民委員會來承擔;在縱向上，鄉鎮黨委、政府雖不是村民自治的主體，但常常以“工作領導者”的身份干預村務工作，甚至會出現“領導權力指導化”的現象，給予村民委員會較大的工作壓力。那么，橫向上其他權力主體的失責加上縱向上鄉鎮黨委、政府過度的工作指導，村民委員會便成為了農村公共事務的主要治理者，I類集權形成。二是權力向村民委員會主任集中，稱為II類集權;隨著村民委員會公共事務治理的壓力增大以及村務自身的復雜性，村民委員會成員會策略性地選擇“逃離”，對于容易處理的公共事務，成員會正常處理;但是對于復雜的公共事務，則不愿承擔責任，這就導致村民委員會主任成為了責任的兜底者，II類集權也就隨之形成。如果村民委員會主任也無力承擔農村公共事務治理的責任，將其交由村黨支部書記負責，那么實質上的村民自治便不復存在了，即由自治主體權力的不完全變成了自治權力不存在。

在“過程”部分，不完全權力可以分為“主動不完全”和“被動不完全”，兩種“不完全”有著不同的概念內涵和形成邏輯。主動不完全是指權力主體在村民自治實踐過程中基于自身的考慮主動放棄部分權力的現象;被動不完全是指權力主體放棄權力的一種不得已而為之的選擇。研究發現，“不完全權力”發生在包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等村民自治實踐的全過程中。如表1所示，以主體劃分，村民（代表）會議基本上只在民主選舉時召開，在民主決策、管理與監督中幾乎不存在。村民（代表）會議在民主選舉中的主動不完全主要體現在對選舉出來的村委會成員以及村務監督委員會成員的行為缺乏信心，長此以往就會由不信任的心態轉向不參與投票選舉的行為;被動不完全則主要體現在前屆村委會有可能會采取不召集村民（代表）會議進行民主選舉，抑或以選舉信息造假的方式謀得連任。與村民（代表）會議不同，村民委員會權力的不完全更多地體現在民主決策和民主管理的過程中，主動不完全主要體現為村委會內部成員間的不配合、能力較低以及村委會成員基于自身利益保護的考慮，從而放棄權力行使，主動退出;被動不完全則體現在民主決策中的前屆村委會決策爛尾，阻礙現屆的決策執行;除此之外，鄉鎮黨委、政府的過度干預也會給原本任務繁重的村委會更大的壓力，從而導致村委會權力發揮不完全。當前，村務監督委員會在村民自治實踐中通常表現為以下四種存在樣態：正常運行、單設但權力弱小、單設但由村委會成員兼任、機構缺失。正常運行是最為理想的狀態，不存在權力不完全行使的問題;而后三種存在樣態都會導致村務監督委員會權力無法完全行使。在村民個體層面，由于民主決策和民主管理的事項較多且較為復雜，村民無法及時且多次參與其中，因此村民通常將其權力委托給選舉出來地村民委員會行使。但村民個體在民主選舉和民主監督中仍應發揮重要作用，可實踐中權力不完全的現象仍時有發生。在民主選舉中，村民的主動不完全主要體現在參選率低，被動不完全則體現在前屆村委會私下里選定候選人，形成利益團體，擠壓村民選舉權;在民主監督中，村民的主動不完全體現為無利益相關主動退出，而利益相關正是村民自治有效實現的經濟基礎〔15〕，被動不完全體現在村務不公開以及監督渠道不暢通，導致監督權力被剝奪等，形成不完全的監督權。

四、村民自治中責任缺失的案例分析

任何理論都是對現實生活的簡化和在一個特定角度上的“猜想”。一個理論必須能夠對現實生活的有關現象有著獨特的分析角度。如果一個理論思路所引發的實證意義與其他理論的實證意義沒有什么區別，即意味著我們無從驗證這個理論是否有獨特貢獻，那么它也就沒有存在的必要了。而且，這個理論推論出的實證意義應該具有可操作性，在研究中是可加以檢驗的。一個無法證偽的理論是一個同義反復的邏輯循環，沒有解釋力度。因此，理論的任務是雙重的：一方面，它要闡明其解釋邏輯以及相應的前提假設;另一方面，它應該提供可操作的實證意義。〔16〕本文選取了H省Q村作為個案研究的對象，原因有二：其一，該實證案例廣泛存在著本文所描述的“責任缺失”的現象，且滿足本文所構建的“不完全權力理論”的適用條件，即村莊經濟不發達且資源匱乏;其二，該案例盡管不能代表所有的情況，但其折射出的內在邏輯具有一定的典型性和代表性。①

Q村是H省西北部的一個農村，全村人口約2000人，村里沒有經濟支柱產業，青壯年多去城里務工。伴隨著村中大量勞動力外出務工，為避免村中各家戶人口田的閑置，遂多采取私人承包的方式進行土地轉讓，這也客觀上促進了農業的規模化發展。另外，Q村臨近一條小河，河邊有較多的“灘地”可用于耕種，村委會將全部“灘地”采取規模承包的方式承包給本村村民，因此，“灘地”也可以采用規模農業的耕種方式。至此，該村的土地基本上就集中在村中幾個農戶進行集中耕作。至于該村的自治結構，以下作簡要介紹：A是該村所在鄉鎮的副鄉長，兼任該村的黨支部書記;B是該村的副書記;C是該村的民選村主任;D是該村的村副主任;E是該村的村務監督委員會主任，兼任村委會委員;除此之外，與本案例有關聯的還有一名前任村委會主任H和承包地村民R。從理論上講，村干部之間有著嚴格的職能分工，但在實踐中卻并非如此。本案例圍繞村中發生的兩件事展開，一是承包土地事件I，二是土地打井事件II，這兩件事具有較強的連續性。

承包土地事件I：農戶R 是該村的種糧大戶，2014年以每畝地350元的價格承包了該村河邊灘地180畝，在承包時前任村委會主任H承諾每20畝地會有一口澆地水井，以完成農業灌溉。但是按照農村的村規民約，這只停留在口頭承諾，并沒有以規范的合同文本的形式確定下來，但承諾見證人有時任村委會委員、現任村務監督委員會主任E和大量民眾。

土地打井事件II：2015年開始實施打井項目，上級政府順利地提供了農業灌溉用水打井項目指標，在農戶R所承包的180畝土地上打井9口，每口井深80米。但實際上，由于村副主任D的干預，每口井只打了60米，每口井節省的20米打井費用成為村集體資產②。2016年是該地區的大旱之年，60米深的井抽不出井水，淪為了廢井，無法進行農田灌溉，于是農戶R和村干部針對該事件就展開了溝通。之后，又經過村民R與多位村干部的商討，在村支書A的簽字下，村民R才拿到了共計18000元的糧食減產補償。表2是筆者對村民R進行訪談的筆記，記錄了村民R與村干部的協商過程：

村民自治的理想狀態是各權力主體各司其職、各行其是，然而，正如上述案例所描述的那樣，推諉扯皮、躲避責任的現象在農村治理中卻是司空見慣，這些現象的出現集中反映了村民自治中責任缺失的嚴重性。對于嚴重的責任缺失現象，各主體的推諉扯皮是最直接的原因，但卻并非根本原因。本文認為，造成村民自治中嚴重責任缺失現象的根本原因是各權力主體未能完全行使各自權力。由上述案例可窺見端倪：第一，前屆村委會工作的遺留問題給現任帶來了工作的不便，這是村委會被動不完全權力的表現;第二，從村主任C和副主任D的言論可以看出，他們是基于自身利益的考慮，主動選擇將事件的處理權限推脫給他人，這是典型的主動不完全權力;第三，村務監督委員會主任E并沒有履行村務監督的責任，這一方面是因為其兼任村委會委員，另一方面是為了減少對其他村委會成員的監督，維護村干部集體利益和私人利益，其中體現著主動和被動雙重的不完全權力;第四，副書記B以身體不舒服為借口來推卸責任，是一種基于自身理性考慮不愿解決復雜事務的選擇，屬于主動不完全權力;第五，由案例可得，事件最后得以解決的關鍵在于村支書，反映出在該村的日常決策和管理中仍是“支書為大”，黨委有由“領導”向“指導”轉變的趨勢。而這也反映了村民自治制度不完善、村民自治組織（村民大會、村民委員會以及村務監督委員會）整體力量弱小、內部成員的配合不當、能力不足的現實，長此以往，由這種不完全權力導致的責任缺失將成為一種必然。另外，毋庸置疑，在整個過程中村民個體權力行使缺乏制度保障和客觀環境，村民權力的不完全行使也就成為了必然。

五、結論與討論

包括村民自治在內的基層群眾自治是我國地方治理的重要組成部分，是完善國家治理體系、加快治理能力現代化的重要抓手。就村民自治而言，其核心和關鍵問題是村民能否通過自主治理供給和維護自身的公共物品、社會規范以及解決社會沖突等。〔17〕然而，當前我國村民自治的現實并不十分樂觀，權力失序、權力錯位現象比比皆是，導致了責任缺失的普遍化出現。針對這一現象，學者們提出了多種理論解釋，有人指出這是社會轉型期的必然現象，有人認為這是治理資源不足的直接體現，有人認為這是決策行為、管理過程的非科學化所致。本文認為責任缺失是村民自治陷入困境的主要表現，而與之相對應的權力不完全是村民自治良好運行的根本掣肘。基于此，本文從“情境-過程”的分析框架出發，構建了不完全權力的理論模型，認為村民自治中“情境”部分是自治結構的集權性質，“過程”部分的主動不完全和被動不完全是導致村民自治主體權力不完全的重要原因，也是造成村民自治中責任缺失的罪魁禍首。要破解村民自治中責任缺失的困境，應該從各自治主體權力的不完全行使入手，保障專業分工、權力分立、職能分置，以保障權力的完全行使。

毫無疑問，當代中國治理正處于一個尋求新的支配形式和新的合法性基礎的過程中，正逐步走向法理權威、建立法治國家〔18〕。毋庸置疑，包括村民自治在內的基層群眾自治是我國逐步走向民主法治國家的重要探索，也是我國政治現代化的重要內容。我們應逐步發現其中的掣肘，加快基層群眾自治發展的步伐。

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【責任編輯：朱鳳霞】