深汕特別合作區(qū)建設的經驗和啟示

丁宏 湯晉

面對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡，廣東開創(chuàng)性地設立了深汕特別合作區(qū)，作為推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的試驗田，或為全國提供協(xié)調發(fā)展示范。今年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，地處粵港澳大灣區(qū)最東端的深汕特別合作區(qū)迎來了新的歷史性發(fā)展機遇。

深汕特別合作區(qū)處在珠三角核心區(qū)和沿海經濟帶的連接點，是廣東省汕尾市西部一塊468平方公里的區(qū)域，其不與深圳市相鄰，而是與廣東省惠州市東部相鄰，區(qū)位獨特、交通便利、空間廣闊、生態(tài)優(yōu)美，是珠三角通往粵東的橋頭堡、深港向東拓展輻射的戰(zhàn)略支點。經濟發(fā)達地區(qū)與后發(fā)達地區(qū)合作開發(fā)飛地，容易出現(xiàn)承載大量中低端落后產能的情況。十多年間，深汕特別合作區(qū)堅持大膽探索、大膽實踐，不斷創(chuàng)新體制機制，走過了一段極不平凡的發(fā)展歷程。

2008年，深圳、汕尾兩地政府經多次協(xié)商，決定合作共建“深圳—汕尾區(qū)域發(fā)展特別合作區(qū)”，并成立深圳（汕尾）產業(yè)轉移工業(yè)園。園區(qū)位于汕尾市海豐縣鵝埠鎮(zhèn)，規(guī)劃面積1036公頃，后又并入新湖工業(yè)園272公頃，是經廣東省政府批準認定的省產業(yè)轉移工業(yè)園，由汕尾市政府和深圳市政府共建。

2011年2月18日，廣東省委省政府批復《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》，決定在深圳（汕尾）產業(yè)轉移工業(yè)園的基礎上設立“深汕特別合作區(qū)”，規(guī)劃范圍包括海豐縣的鵝埠、小漠、鲘門、赤石四鎮(zhèn)和圓墩林場，總面積468.3平方公里，委托深圳、汕尾兩市共同管理。同年5月，成立“中共深汕特別合作區(qū)工作委員會”“深汕特別合作區(qū)管理委員會”，合作區(qū)正式運作。

2014年11月，《深汕（尾）特別合作區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃（2015—2030年）》出臺，合作區(qū)發(fā)展進入快車道，簽約項目和社會資源加速入駐，市政道路、供水、供電等基本服務功能逐步完善。2015年7月，廣東省政府常務會議審議通過《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務規(guī)定》，這是全國首個省級合作區(qū)的立法。

2018年12月，中共深圳市深汕特別合作區(qū)工作委員會、深圳市深汕特別合作區(qū)管理委員會正式揭牌，標志著深汕特別合作區(qū)正式調整為深圳市委、市政府派出機構，以深圳市一個經濟功能區(qū)的標準和要求，對深汕特別合作區(qū)進行頂層設計、資源配置、規(guī)劃建設、管理運營，這一探索了十多年的區(qū)域協(xié)調發(fā)展模式進入了新的歷史階段。

深汕特別合作區(qū)在推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展上率先作出突破，不但推動了廣東的經濟再上一個臺階，而且為全國解決欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展問題提供了一個成功的樣本。

在不改變行政區(qū)劃范圍的前提下實質上擴大了深圳的城市空間，拓展了特大城市發(fā)展的新思路。2017年9月，廣東省委、省政府批復《深汕特別合作區(qū)體制機制調整方案》，明確合作區(qū)由原有的深圳、汕尾共同管理轉變?yōu)樯钲谌嬷鲗?、汕尾積極配合，深圳市全面主導特別合作區(qū)經濟社會事務，并按“10+1”（深圳10個區(qū)+深汕特別合作區(qū)）的模式給予全方位的政策和資源支持。合作區(qū)黨工委、管委會、紀工委領導班子成員由深圳市委選任和管理，合作區(qū)統(tǒng)籌納入深圳市國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃體系。合作區(qū)已事實上成為深圳市的“第11區(qū)”，在不改變行政區(qū)劃范圍的前提下使深圳的市域面積（1996.85平方公里）增加了近1/4，拓展了特大城市發(fā)展的新思路。

超越以產業(yè)轉移園區(qū)帶動跨區(qū)域合作發(fā)展的一般模式，打造了“飛地經濟”的升級版。2017年5月，國家發(fā)改委等八部門發(fā)布《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的指導意見》，鼓勵發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，創(chuàng)新“飛地經濟”合作機制，推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。從各地的實踐來看，多數(shù)是依托現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)建立“區(qū)中園”，主要功能限于產業(yè)轉移，園區(qū)面積普遍較小，我省較有影響的江陰開發(fā)區(qū)靖江園區(qū)總體規(guī)劃面積僅為60平方公里。而深汕特別合作區(qū)從一開始即確定規(guī)劃面積為468.3平方公里，定位為不同于一般產業(yè)轉移園的現(xiàn)代產業(yè)新城。在最新的《深汕特別合作區(qū)總體規(guī)劃（2017—2035）綱要》中更是提出以“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”為指導思想，打造更加代表未來的美麗濱海新城，打造了“飛地經濟”的升級版。

不斷創(chuàng)新管理運營及利益分配體制機制，為區(qū)域協(xié)調合作發(fā)展提供了新路徑。區(qū)域協(xié)調一體化發(fā)展的主要障礙在于行政區(qū)劃的束縛及利益分配機制的不平衡。深汕特別合作區(qū)原先設想的是嘗試由深圳和汕尾“齊抓共管”、雙方并重的管理模式。但經過幾年的探索，發(fā)現(xiàn)成效并不顯著，原因在于其中的責權利不明晰，行政分割依然存在。最終廣東省委、省政府決定在不改變深汕土地行政屬地所有權的基礎上，汕尾讓渡管理權，交由深圳一方全權管理，從根本上解決了合作區(qū)發(fā)展面臨的法制、體制等障礙，理順了深圳對于合作區(qū)的支持投入和產業(yè)促進機制。深汕特別合作區(qū)的管理模式為區(qū)域協(xié)調合作發(fā)展提供了新路徑，具有重大創(chuàng)新價值和推廣意義。據悉，深莞惠經濟圈將參照深汕特別合作區(qū)有關做法，推動在東莞、惠州鄰近深圳地區(qū)劃出一定區(qū)域，規(guī)劃建設跨行政邊界的功能協(xié)調、產業(yè)互補、成果共享的區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗區(qū)。

（丁宏系長江產業(yè)經濟研究院特聘研究員、省社科院中國特色社會主義理論體系研究中心副主任;湯晉系南京市發(fā)改委規(guī)劃處處長）

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