文化科技政策執行效果影響因素研究

秦楓

關鍵詞： 文化科技政策;創新;執行效果;解釋結構模型

摘 要： 文化科技融合創新是文化科技政策執行效果的直接表現，但文化科技政策的執行效果影響因素繁雜，通過專家小組法提取相關因素，運用解釋結構模型方法（ISM）分析了不同影響因素之間的層級關系，并構建了多層級遞階結構模型。本文關于政策執行效果影響因素不是從政策本身與政策主體方面進行剖析，而是主要從文化科技政策執行的環境、配套政策、影響執行效果的直接因素與深層因素等進行分析。

中圖分類號： F327

文獻標志碼： A

文章編號： 10012435（2019）01010808

Abstract： The cultural integration of science and technology innovation is a direct manifestation of the culture of science and technology policy implementation effect， but the influence factors of the culture of science and technology policy implementation effect are complicated. Through expert group's extraction of related factors， use the method of interpretive structural model （ISM） to analyze the hierarchical relationship between different factors， and construct a multi-level hierarchical structural model. The influencing factors of policy implementation effect are not analyzed from the policy itself and the policy entities， but from the environment， supporting policies， direct and deep factors that influence the implementation effect.

文化科技融合已然成為文化生產力發展的新動力，是驅動文化產業發展的“雙輪”。目前文化與科技的融合是國家文化產業發展的重點關注領域。從近十余年國家出臺的一系列文件可以看出，推進文化與科技融合是文化體制改革的重要內容，也是文化產業發展的重要途徑。黨的十七大報告就曾指出：運用現代科技開發利用民族文化資源;運用高新技術創新文化生產方式，培育新的文化業態。①

隨后，十八大、十九大報告以及相關部門或地方出臺的系列鼓勵文化產業發展的政策文件②，都涉及了文化科技融合創新的內容，較好地推動了文化產業的健康、快速、高質量的發展。尤其是文化部、科技部等部委出臺的“文化科技發展規劃”“文化科技創新工程綱要”等文件，標志著文化與科技融合創新發展成為我國文化產業發展的核心議題。

一、文獻回顧與問題提出

（一）文獻回顧

當下文化產業的發展體現在文化科技融合創新，文化的發展需要科技的支撐，文化與科技的融合離不開政策的支持。文化產業的發展，尤其是文化科技融合發展涉及到各類政策配套，包括文化政策、產業政策、財稅政策、科技政策等。文化科技政策執行效果可以說是諸多政策交叉協同的結果。當下關于文化科技政策的研究主要集中在以下方面：一是文化產業政策研究中涉及文化科技政策的相關內容。2000年以來，我國文化產業政策從無到有再到初成體系，文化科技融合的相關政策是其中的重要組成部分，但存在政策體系不健全、文化與科技融合政策融合度較低、與文化科技相關的政策系統性不足、文化科技政策覆蓋產業門類狹窄等問題。[1]國家和地方的文化政策文本以及為文化科技融合而出臺的一系列規劃與行動方案是分析文化科技政策執行效果的主要對象，或運用定量的方法，或政策文本的理論分析[2]，論述“國家文化政策為文化產業科技創新能力研究提供制度訴求”[3]，并提出相應的文化科技融合建議。二是關于政府政策創新方面。政府在文化與科技融合發展過程中起著重要作用，無論是在宏觀的政府管理體制，還是出臺政策措施[4]都調控著文化產業的發展導向，政府政策驅動和市場需求導向是促進文化科技融合發展的主要模式[5]。政府政策需要不斷創新，政策設計要體現開放性和實用性，從政策扶持、監督管理等層面提出政府應及時采取的政策舉措[6]，形成文化產業政策創新的開放性體系，以促進文化與科技融合發展。三是關于文化科技融合創新的配套政策方面。文化科技融合不是單一政策作用的結果，它涉及到諸多部門、層面，需要政策體系支撐，例如建構文化與科技融合性產業的投融資政策體系[7]，文化科技創新稅收優惠政策體系[8]。四是針對當前文化科技融合狀況，政策評估和政策體系建構方面的研究。由于政策制定、執行、評估中的諸多問題，制約了我國文化科技政策的效用發揮，嚴重制約了我國文化科技企業的發展。[9]文化科技創新產業政策的制定在內容上實現系統化，在程序上實現法治化，構建“一體兩翼”的基礎性政策體系框架，同時需關注政策的長期性、階段性和區域性等關鍵性問題[10]，并引入獨立的政策評估機構，完善的政策評估機制。五是關于文化科技融合要素研究。文化與科技的融合是多因素的，因素之間也是協調互動的，運用關鍵影響因素研究文化科技融合，通過對企業文化科技融合創新因素進行多元線性分析，建立分析模型[11]。因素分析可以將關系條理化和層次化，從動力層、支撐層、政策指導層等層面分析影響文化科技融合的因素[12]。

（二）問題提出

從上述文獻回顧來看，文化與科技融合的研究較多，但對文化政策的研究，特別是關于文化科技政策方面的研究偏弱，多數是對現有政策和文化科技融合進行學理探討，或是針對政策文本進行描述性分析。現有文獻較少涉及文化科技政策執行效果的評估性研究。中央、地方以及部門出臺的相關政策為文化科技融合創新發展提供了制度保障，但政策的執行過程受到諸多因素的影響，分析政策的執行效果需要考察與政策相關的各個因素，這些要素存在著或強或弱的聯接關系。按照關鍵影響因素理論[13]，文化科技政策執行效果是一個系統性問題，由若干關鍵影響因素決定，發現并解決這些關鍵影響因素及其之間存在的關系，能夠有效提升文化科技政策執行效果。一般來說，文化科技政策執行效果應從政策制定主體、執行主體、政策本身等方面進行評估，但本文所分析的是與文化科技相關的政策集合，涉及國家層面的文化科技發展綱要、規劃及地方性的文化科技發展建議等政策性文本，故本文所指的政策執行效果的影響因素不限于政策主體和政策本身，而是從文化科技政策執行的環境、配套政策、影響執行效果的直接因素與深層因素等進行研究。本文將解釋結構模型（Interpretive Structural Modeling，ISM） 該模型系美國 J. 華費爾特教授于1973年開發，多用于變量多、關系復雜而結構不清晰的系統分析，通過將復雜系統進行要素分解，基于實踐經驗和計算機輔助來實現多級遞階結構模型的構建。詳見張賓，龔俊華，賀昌政： 《基于客觀系統分析的解釋結構模型》，《系統工程與電子技術》2005年第3期。

引入文化科技政策執行效果研究之中，探討影響文化科技政策執行效果的各因素之間的關系。解釋結構模型（ISM）是利用矩陣和有向圖對政策影響因素進行處理，并運用文字說明對象結構及功能。該方法需組建ISM專家組提取研究主題的關鍵因素，并按照關鍵因素的關系構建“鄰接矩陣”，求解得出“可達矩陣”完成影響因素的層級劃分，從而實現復雜系統的多級遞階結構模型建構。

二、文化科技政策執行效果影響因素提取與解釋

（一）影響因素的提取

本研究成立由9人組成的專家小組，小組成員分別為：政府主管文化產業工作人員2位（省級、市級各1位），985高校相關專業教授2位，文化科技型企業負責人3位，省政府智庫研究人員2位。因素資料庫主要由與文化科技相關的政策、規劃、綱要等文本，以及相關權威文獻等構成。依據ISM專家成員的工作實踐經驗和專業知識，運用Delphi Method提取關鍵性因素。根據專家小組建議提取23個關鍵性因素，通過電子郵件等新媒體手段進行協商討論，對要素進行同義合并，最終明確了文化科技政策執行效果本質內涵——即文化科技融合創新程度，并確定了16個文化科技政策執行效果影響因素本文是運用解釋結構模型進行文化科技政策執行效果的定性分析，政策本身涉及的因素眾多，加之筆者所掌握的資料有限以及專家小組個體的實踐經驗和知識不同，主觀性的觀點在所難免，期待在日后的研究過程中，運用實證的方法進行印證性分析。（見表1）。

（二）影響因素的解釋

根據國家及各個部委已出臺的關于文化與科技的政策、規劃，以及相關學術文獻，對所提取的文化科技政策執行效果的影響因素進行解釋。文化科技企業（S1）是科技與文化高度融合，以科技為內驅力，以文化內容產品為載體的生產、研發、創意于一體的，并具有一定核心競爭力的企業。綜合國家統計局和知識產權局的解釋，科技成果轉化率（S2）是文化科技型企業研發的具有實用的商業（市場）價值的科技成果在總的文化產品開發應用中所占的比例，它是衡量文化科技融合的一個重要指標。協同創新活力（S3）是指文化科技融合創新的各個主體之間，打破壁壘與阻隔，在創新要素、創新環境、創新環節實現深度協同，充分釋放主體間的活力。協同創新是一種系統思維，文化科技政策的執行本身就是要激發各個政策主體及其對象的創新活力。科技創新與發展水平（S4）是指整體上科技創新與發展的環境、科技創新與發展所需的資源、科技創新與發展的相關服務以及科技創新與發展的績效，通過這四個維度的指標來綜合評價科技創新與發展的程度。文化科技創新人才（S5）主要是指文化創新、科技創新或二者兼備的人才，特指既懂得文化創新與創意，又了解科技在文化產品中的應用的通才。文化科技創新載體（S6）是指能夠進行文化科技產品和技術研發、創新、生產、文化科技成果轉化、文化科技關鍵技術攻關創業人才培養的文化科技融合示范基地，文化技術創新戰略聯盟，文化產業集團以及依托高等院校、科研院所及文化科技企業的重點實驗室等。研發投入（S7）在宏觀上是指整個國家對文化科技融合創新的投入，在中觀上是指整個文化科技產業系統對文化科技融合創新的投入，在微觀上是指具體某個文化科技型企業對文化科技產品研發的投入。文化產業發展（S8）主要是指中國文化產業發展的背景、要求及發展水平，文化產業的發展是文化科技融合創新的背景性因素，也是文化科技政策制定的重要驅動力。技術研發（S9）指根據消費市場現實或潛在的需求，研發人員或機構在一定研發條件支持下，開發創新或集成整合具有實用價值的科技成果，包括文化產品、科技產品或相關的知識產權等。產學研用（S10）是一種合作系統，以市場需求為應用導向，以企業為生產營銷主體，以科研系統為研發主體，充分發揮各個主體的作用，促進科研、科技與產業的協同，有效降低技術創新的風險和成本，提高文化科技融合創新水平。文化科技項目帶動（S11）一般是指實施大型文化科技項目，提高文化科技融合的針對性和實效性，以提升文化科技融合的示范效應。遺產保護（S12）是文化科技政策的重要內容[14]，遺產保護需要科技成果支撐，同時遺產保護也為科技成果轉化提供空間[15]。從實踐層面來看，敦煌莫高窟等遺產的保護體現文化與科技的密切融合[16]。稅收金融政策（S13）是指針對文化科技融合創新的稅收、金融等政策，特別是指針對文化科技企業的各類利稅優惠政策、金融支持政策等。財政投入（S14）是指在執行文化與科技融合創新的政策方面國家財政的支持程度，即在財政方面的投入，包括財政補貼、財政轉移支付等。公共機構（S15）主要是指涉及文化科技融合創新或執行文化科技政策的公共部門主體，例如博物館、科技館、高校院所等。市場需求（S16）是指在一定時期內消費者對文化科技產品或服務愿意且能夠購買的總量[11]。以上因素解釋亦得到專家小組的指導。綜合政策文本、學術文獻和專家成員的個體認知等，最終形成專家小組內部相對統一的概念解釋，這樣亦有利于全文的解釋與分析。

三、基于 ISM 模型文化科技政策執行效果的影響因素分析

（一）文化科技政策執行效果解釋方程構建

1.構建鄰接矩陣

本文根據ISM專家小組所提取的文化科技政策執行影響因素及其之間的關系，可構建影響因素之間的鄰接矩陣（A），若因素Si與因素Sj有關系則記為1，反之為0（其中i，j=1，2，……16，相關關系分為“導致”“影響”“需要”“決定”等）。詳見表2。

2.求得可達矩陣

為構建多級遞階結構模型，在鄰接矩陣（A）基礎上，運用布爾代數運算法則求出關鍵要素的可達矩陣（M）。具體求解方法為：設 I 為單位矩陣，進行矩陣A+I的冪運算，直至結果無新的1出現為止，即A+I≠（A+I）2≠……≠（A+I）n-1 =（A+I）n，得到可達矩陣M=（A+I） n 。本文運用Matlab9.1工具，解得n=5，得到可達矩陣（M）。詳見表3。

3.層級劃分

根據可達矩陣（M），找出文化科技政策執行效果的影響因素可達集R（Si）、前因集Q （Si） ，并由可達集與前因集求得共同集C （Si），即 C（Si）=R（Si）∩Q（Si）。然后根據R（Si）與C（Si），得到影響因素的層級（L），即當共同集C（Si）與可達集R（Si）的影響因素相同時，{S2、S5、S7、S10}歸為第一級;第二級則是從可達矩陣中去掉第一級所在的行和列，例如S3可達集{S3、S5、S7}，剔除第一級的因素{S5、S7}，則S3為第二級，以此類推，找出下一級元素，直到得出所有因素的層級（見表4）。

4.影響因素遞階結構模型

根據可達矩陣（M）提取骨架矩陣（M'）。因為（M）中S4、S8的行與列對應的因素完全一樣，所以將二者看作一個因素，保留 S4省略 S8得到縮減矩陣，再減去自身關系，得出骨架矩陣M' （見表 5）。

（二）模型結果分析

由圖1可知，文化科技政策執行效果影響因素模型是一個5層級遞階結構模型。文化科技政策在執行過程中受到諸多因素的影響，各因素之間存在直接或間接的關系，不僅對政策執行效果產生影響，同時也會通過傳導作用于其他因素，并構成一個因素網絡結構，對文化科技政策執行效果形成長期的影響作用。第1層是直接影響因素{S2、S5、S7、S10}，即科技成果轉化率、研發投入、文化科技創新人才、產學研用，這四個因素直接影響了文化科技政策的執行效果;第2層是次影響因素{S3、S6、S9、S11}，包括技術研發、協同創新活力、文化科技創新載體、文化科技項目帶動，其中協同創新活力直接影響了研發的投入和人才的流動，技術研發直接影響了成果的轉化，只有一定數量的新技術才能保證成果質量和成果轉化率，同樣文化科技項目直接推動了產學研用的結合;第3層是深層影響因素{S1、S12、S15、S16}，即市場需求、文化科技企業、公共機構、遺產保護，其中市場需求是進行文化科技創新的主要動力，而文化科技企業已成為當下文化科技創新的主要力量，無論是市場性項目，還是公共性的文化項目（文化遺產保護與創新發展項目）均需要文化科技企業的參與，如故宮數字化項目。第4層是配套政策因素{S13、S14}，包括財政政策、利稅政策、金融政策等，文化科技政策的執行并非一個政策單獨發力，而是需要相應的配套政策共同發力和保障;第5層是根本性影響因素{S4、S8}，文化產業的發展程度、科技創新與發展水平是文化科技政策執行效果的宏觀性影響因素。文化產業的發展是文化科技融合的背景性因素，也是文化科技政策制定的重要外生因素，科技創新與發展為文化科技融合提供基礎性的技術支撐。

四、提升文化科技政策執行效果的建議

根據前期專家小組意見和文獻資料可知，文化科技融合政策存在以下問題[1]，一是文化科技政策宏觀規劃多，具體措施少，比如文化科技創新發展規劃、綱要、建議等，多為指導性文件，政策執行主體不明確，內容不具體，缺乏可操作性;而且這些文化科技政策級別不高，政策約束力不強。二是政策協同程度較低，文化科技融合創新是諸多政策協同的結果，政策主體之間的協同、實施機制的協同、具體措施的協同，沒有協同就無法真正推動文化科技快速發展。三是文化科技政策體系不完善，文化科技融合創新的內容多是文化產業等政策的附屬，沒有形成科學的、體系化的政策結構，文化科技融合不僅需要技術研發、成果轉化、成果應用政策，更需要文化科技的投資金融政策、利稅政策，以及人才政策、評估性政策等。四是相關政策聚焦于依托科技的新興產業業態，諸如網絡、動漫、影視等，傳統產業（行業）缺乏相應的文化科技政策支撐。

結合以上問題和模型結果，提出以下政策建議：

（一）完善配套政策，優化融合創新環境

根據解釋方程模型得出的結果來看，政策配套因素處于相對基礎性影響層面。文化科技政策的執行效果，排除文化科技政策本身及政策主客體影響以外，更重要在于文化科技融合的相關配套措施。文化科技融合涉及到多個領域多個行業，作為一個“跨界”政策必然需要綜合性的政策體系。根據ISM專家小組建議，提取了若干個政策類因素，如金融支持、稅收優惠、土地政策、人才政策、科技政策、財政投入等，但最終進行因素合并。專家小組的建議說明文化科技融合創新，需要突破部門、行業的界限，綜合多元力量出臺相關政策，并使相關政策之間的有效銜接與整合，形成文化科技政策體系，適應文化與科技融合創新發展趨勢。以政策創造條件，優化文化科技融合創新的氛圍與環境，通過“傾斜性”政策、配套性政策、優惠型政策以及強有力統籌協調機制來引導文化科技研發的財政投入、培養創新性人才、文化企業的投融資等，激發創新活力，以保障政策的有效性和執行力。

（二）多元主體協同，激發研發創新活力

多元主體協同，首先是文化科技政策制定主體之間的協同，文化科技政策的制定、執行與監督涉及多個部門，但制定主體與執行主體常存在分離情況。在制定政策時，需將政策涉及的主體訴求與意愿充分考慮并納入政策范圍，同時主體之間做好溝通協調，防止政策偏向，保證政策的公平性與可行性，減少政策執行阻力，以期在政策執行過程中能夠激發主體積極性和執行力。其次，在文化科技政策執行過程中，注重“放管服”，協調好管理主體與服務主體之間的關系，政府主管部門簡政放權、優化服務。文化科技企業是文化科技創新的主體，激發企業的科技創新研發是文化科技政策執行的目標之一，在有限的政策理性之內，做好管理與服務工作，鼓勵企業研發投入，提升企業的科技創新能力，提高科技成果轉化率。再次，文化科技政策執行最終落在文化科技創新人才身上，有效激發人才的創新意識與研發能力是文化科技融合的關鍵所在。這就需要在政策制定和執行過程中，要以人為本，關注人才，體現人在科技創新中的作用。協調好企業（組織）管理者與研發人員的關系，激發企業（組織）內部的研發活力，形成一套有效的管理和激勵機制。

（三）運用金融杠桿，促進科技成果轉化

文化科技創新首先要有物質條件作保障，特別是公共文化科技創新的研發，財政投入是基礎，并以財政資金為杠桿，引導社會資金和市場資金投入文化科技的研發。文化科技企業是科技創新的重要載體，從遞階模型可以看出，稅收金融政策（S13）直接指向文化科技企業（S1），文化科技企業又直接指向技術研發（S9），最終指向了科技成果轉化率（S2），說明稅收金融政策對文化科技創新具有關鍵的引導作用。但一般來說，文化科技成果具有無形性、創新性、高風險、高成長、深融合、估值難的特征，這就導致了文化科技成果的交易難，進而影響文化科技企業的投融資。為了更好的促進科技成果轉化，給予企業減免稅收的優惠政策，并對成果進行獎勵，充分利用財政資金，綜合運用財稅等杠桿，帶動地方政府資本、民間資本、市場資本和其他金融資本投入到科技研發，同時需要建立科學、合理的科技成果評估體系，為成果轉化提供政策安排。

（四）實施項目帶動，落實文化科技融合

文化科技項目帶動是落實文化科技融合創新的主要途徑，無論是人才的培養、關鍵技術攻關，還是產學研用的融合，都離不開項目載體的支撐。在文化科技類政策中，也明確要求以項目形式來促進文化科技的融合創新。從上文遞階解釋結構模型中也可以看出，文化科技項目可將不同的創新主體融合，在培育文化產業市場主體方面，鼓勵和支持各類高新技術企業與文化企業開展技術、項目等方面的合作。[17]在人才培養方面，依托高校、科研機構、數字文化產業創新中心、重點實驗室以及龍頭性企業，系統性開展創新實踐，通過支持一批數字文化領域重大課題和創新項目，設立文化科技專業，促進科技創新型人才的培養。在文化遺產保護方面[14]，通過項目的帶動，將文化科技企業、公共機構（博物館、文物單位、文化館等）、高校院所等主體融合創新，將文化領域（文化遺產）共性關鍵技術研發需求納入政策規劃，促進關鍵性技術集成攻關、產業鏈構建以及應用示范和公共平臺建設。在科技研發與成果轉發方面，以重大文化科技項目為抓手，鼓勵社會力量投入文化科技領域創新項目，支持“專、精、特、新”小微企業參與文化科技創新，激發協同創新活力，落實文化科技融合創新政策。

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責任編輯：馬陵合