風景名勝區發展40年再認識

嚴國泰

宋 霖

自20世紀70年代末，中國風景名勝區事業與社會各行各業一同迎著改革開放的春風逐步發展，至今已有40年的歷史。40年間，國家級風景名勝區從無發展到如今的244處，省市級風景名勝區則更多，風景名勝區成為我國人民最為理想的休閑和游覽勝地。風景名勝區事業除了牽動主管部門的大量人力物力外，也受到學術界的高度關注，無論是高校的教授、研究院的研究員，還是規劃設計院的規劃師、建設單位的工程師等，都非常重視風景名勝區的發展、規劃與建設，因為他們的辛勤付出，才使我國的風景名勝區和諧發展至今。尤其是我國老一輩的學者，更是傾盡一生的心血。北京大學的謝凝高教授于1987年完成了著作《中國的名山》[1]，1997年又完成了《中國的名山大川》[2]，他系統地研究了名山的由來、自然崇拜、中國名山宗教與審美，以及審美與科學教育等學科領域，成為中國研究名山的重要學者；清華大學的周維權教授撰寫了《中國的山岳景觀與風景建筑》[3]，通過對中國名山風貌與風景建筑特色的研究，體現了名山與名勝的和諧。2位教授一位從人文地理學角度切入，一位從建筑學和風景園林學角度論證，但結果卻是異曲同工。此外清華大學的朱暢中先生撰寫了《風景名勝區的建設》[4]一文；同濟大學的陳從周先生撰寫了《造風景還是煞風景》[5]一文；東南大學的齊康、賴聚奎教授撰寫了《風景環境的組織與保護》[6]一文，3篇建筑學教授撰寫的文章，雖然從3個角度出發，但其目的只有一個，就是擺正風景名勝區發展建設與保護之間的辯證關系，至今仍對風景名勝區的建設具有指導作用。

謝凝高教授在2011年6月中華書局出版的《名山·風景·遺產：謝凝高文集》第三篇“國家風景名勝區——中國的國家公園”[7]中解讀了國家風景名勝區與中國國家公園之間的關系。2018年3月，隨著國務院機構改革與調整，風景名勝區將作為國家公園與自然保護地體系的一員，正式納入自然資源部下屬的林業和草原局(國家公園管理局)統一管理，在這新的歷史時期，風景名勝區的發展如何更上一層樓，已引起全國人民的高度關注，因此有必要對風景名勝區發展40年的歷程、特點和價值進行再認識，以此促進風景名勝區事業的科學保護與可持續發展。

1 風景名勝區緣起時期

改革開放、百廢待興，這是個摸索前進的時代，風景名勝區事業與改革開放同步跨入了這個前所未有的發展時期。

1978年國務院召開的第三次城市工作會議提出：要加強名勝、古跡和風景區的管理；對“文化大革命”期間被侵占的文化與文物古跡及風景區域場所限期退還；明確了文物、園林及風景區的保護原則，即保護名勝古跡和風景區的原貌[8]。

為落實會議精神，1979年國家城市建設總局提出了建設全國風景名勝區體系的建議[9]。建議得到了國務院的認可[10]，明確了建立全國風景名勝區體系并納入國務院城建主管部門管理序列。

1980年，國務院有關部門包括國家計劃委員會、國家基本建設委員會、國家城市建設總局、國務院環境保護領導小組、國家文物局、旅游總局、國家宗教事務局、國家林業局和商業部等多次討論風景名勝區的相關工作，統一思想、協調步驟，研究有關方針政策。與此同時，全國各地的專家、學者對風景名勝區的保護管理與規劃建設問題也進行了研究與探討。

1981年9月2—25日，中國風景園林專家代表團赴美國考察國家公園，北京林業大學孫筱祥先生參加了考察團，并撰寫了《美國國家公園考察報告》。與此同時，同濟大學李錚生先生研究了日本的國家公園體系并撰寫了《日本的自然公園》；重慶建工學院夏義民先生研究了加拿大的國家公園并撰寫了《加拿大國家公園規劃》。

在充分討論的基礎上，1981年3月，國務院批復了國家城建總局、國家環保領導小組、國家文物局和旅游總局《關于加強風景名勝區保護管理工作的報告》，文件對風景名勝區資源調查、管理體制、機構設置、規劃建設和保護管理的方針政策做了明確規定，對風景名勝區的建立、建設與管理起到了重要的指導作用[11]。

根據國務院的文件精神，各省、市、自治區的城建、環保、文物和旅游部門對各自的重點風景名勝資源進行了調查和評價。至1982年初，共有22個省、市、自治區人民政府推薦了55處風景名勝區，要求國務院批準為“國家重點風景名勝區”。全國政協和國家城建總局分別邀請了園林、建筑、城市規劃、地理、美學、文物、旅游、環保和經濟等方面的全國政協委員和專家、學者對名單進行評議并討論了風景名勝資源的保護問題[12]；1982年11月，國務院批復了城鄉建設環境保護部①、文化部和旅游總局的報告，審定和批復了44處國家重點風景名勝區[13]。至此，中國風景名勝區的建設與管理正式納入了國家管理序列。

2 風景名勝區建設初期

第一批國家重點風景名勝區是我國歷史悠久、聞名遐邇的風景名勝之地。新中國成立后，這些地方歸口管理的模式各不相同，有的成為勞動模范的療養勝地，有的成為省政府的接待之處，如安徽黃山和新疆天池在當時就屬于兩地政府的外事接待辦管理。為統一管理，1985年6月國務院頒布了《風景名勝區管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)。《暫行條例》明確了風景名勝區的基本概念，認為：凡具有欣賞、文化或科學價值，自然景物、人文景物比較集中，環境優美，具有一定規模和范圍，可供人們游覽、休息或進行科學、文化活動的地區，應當劃為風景名勝區。同時制定了國家、省市、縣的三級管理制度，要求風景名勝區依法規設立人民政府或風景名勝區管理局或管委會。短短的16項條例，涵蓋了風景名勝區的定義、風景名勝資源的屬性范圍、風景名勝區的管理體系、風景名勝區的規劃內容，以及風景名勝資源保護與發展利用的方法及建設路徑。

1987年，城鄉建設環境保護部為了使各地的城建部門能夠更加深刻地理解《暫行條例》，公布了《風景名勝區管理暫行條例實施辦法》，在暫行條例的基礎上，細化了各條款內容，更便于基層操作。如定義了風景名勝資源為：具有觀賞、文化或科學價值的山河、湖海、地貌、森林、動植物、化石、特殊地質、天文、氣象等自然景物和文物古跡、革命紀念地、歷史遺址、園林、建筑、工程設施等人文景物和它們所處的環境及風土人情。《實施辦法》告訴我們：什么是自然和人文景物？兩者之間保護與利用的不同點在哪？為風景名勝區的可持續發展奠定了資源保護的基礎與路徑。

同年，我國向聯合國教科文組織申報的第一批6處世界遺產申報成功(1985年我國加入了聯合國教科文組織《保護世界文化和自然遺產公約》)，其中泰山、長城和秦始皇陵兵馬俑為國家級風景名勝區范疇，預示著中國風景名勝區制度與世界遺產保護制度的接軌。

風景名勝區事業發展的前景是喜人的，但是風景名勝區的管理人才卻極其匱乏，建設部為提高風景名勝區及其城建干部的管理能力，在同濟大學設立了建設部領導干部培訓中心，該中心先后開辦了4屆風景名勝區局長培訓班及4屆風景名勝區后備領導干部培訓班。前者培訓3個月，后者培訓1年，這些干部幾乎涵蓋了當時所有風景名勝區的管理單位。同濟大學建設部干部培訓中心為中國風景名勝區事業輸送了具有專業知識的系統管理人才。

隨著風景名勝區事業發展的不斷深入，第二、三批風景名勝區不斷申報成功，我國的風景名勝區事業形成了常態化可持續發展，對風景名勝區進行規劃并按照規劃進行建設，成為各個單位發展風景名勝區的共識。1988年3月，同濟大學出版社出版了丁文魁教授主編的《風景名勝研究》一書，其中“風景名勝區規劃編制”章節成為當時編制風景名勝區規劃的指導性文件。1993年9月，上海科技教育出版社出版了丁文魁教授的著作《風景科學導論》，書中的“第三章：風景區規劃”成為學習風景名勝區規劃、編制風景名勝區規劃和評審規劃的科學依據(當時沒有風景名勝區規劃國家標準)。

1993年12月20日，建設部發布了《關于印發＜風景名勝區建設管理規定＞的通知》[14]。通知明確了風景名勝區中嚴禁和不得建設的項目及嚴管項目；要求嚴管項目必須進行專家論證，并報主管單位批準；規范了風景名勝區的建設程序及報批管理手續。由此，風景名勝區加速進入了建設發展階段。

3 風景名勝區建設管理時期

20世紀90時代，國家與地方經濟有了很大提升，人們的生活水平不斷提高，有些區域得以脫貧致富。隨著生產效率的不斷提高，我國在休息日制度上率先與國際接軌，1995年國家實施了雙休日制度。雙休日帶來的第一個現象就是周末出城旅游的人數明顯增多。雙休日改變了人們的周末安排，城市居民周末出游，從僅能在家附近的公園活動，延伸到城市近郊，甚至周邊城市。周末景區往往人滿為患，風景名勝區的建設步伐明顯跟不上市場需求。這種現象在相對發達的華東地區和南方地區更加明顯，因此，這些地區的景區發展與建設步伐，相對全國其他地區快了許多。1996年11月16日黃山旅游發展股份有限公司創立，以其下屬10家企業經營性資產作為股資，成為我國一家既發A股又發B股的最早上市的旅游股份公司，業務范圍涵蓋景區開發管理、酒店、索道和旅行社等領域。黃山股份的成功上市，不僅為黃山風景名勝區的發展籌措了建設資金，更重要的是開創了風景名勝區創辦公司自主經營的先例。這在當時風景名勝區自主經營非常困難、各景區的門票收入遠遠不能滿足建設資金的情況下，利用股票上市的社會資金發展景區建設，無疑成了雪中送炭的好方法。然而在國家尚未出臺特許經營相關法律法規的情況下，景區自行開辦公司、自我經營是個雙刃劍，在向全國推廣時出現了一些負面影響。部分發展較快的風景名勝區開始組建旅游公司；自身實力不足、難以組建旅游公司的則引進民營企業建設旅游經營設施，一時間風景名勝區出現了國有企業、民營企業和景區自主經營3種模式，而風景名勝區的資源保護卻出現了讓位于旅游經營的現象。

資源保護與旅游開發的位序發生了改變，對風景名勝區的長期可持續發展是不利的，國家主管部門對此高度重視，并開始制定規劃規范以指導風景名勝區開發建設的有序進行。1999年11月10日，國家質量技術監督局和建設部聯合頒布了《風景名勝區規劃規范》(GB 50198—1999)，第1條就明確了制定該規劃規范的目的：“為適應風景區保護、利用、管理和發展的需要，優化風景名勝的用地布局，全面發揮風景區的功能和作用，提高風景區規劃設計水平和規范化程度，特制定本規范。[15]”至此，中國風景名勝區的發展建設有了國家標準和行業規范。

為進一步規范風景資源保護與旅游發展，2003年4月11日，建設部發布了《關于做好國家重點風景名勝區核心景區劃定與保護工作的通知》。通知進一步提高了風景名勝區對劃定核心景區及其保護工作的認識，明確了核心景區的概念：“指風景名勝區范圍內自然景物和人文景物最集中、最具有觀賞價值、最需要嚴格保護的區域，包括規劃中確定的生態保育區、自然景觀保護區和史跡保護區。[16]”文件強調在已批準的風景名勝區總體規劃中，必須將生態保育區、自然景觀保護區和史跡保護區劃入核心景區的范疇，還要求各國家級風景名勝區于2003年底前完成核心景區的劃定工作，并要求編制核心景區專項保護規劃。

規范規劃和科學地劃定核心景區使風景名勝區的保護與發展“共生共興”：需要保護的地區得到了應有的保護，可以發展的區域獲得了可持續發展。

4 風景名勝區理性發展時期

2006年國務院頒布了《風景名勝區條例》(以下簡稱《條例》)，結束了《暫行條例》行使了20年的管理權限。《條例》共7章52條，第1、2條就為風景名勝區行使國家管理權限正了名。闡明了制定本條例的目的：為加強對風景名勝區的管理，有效保護和合理利用風景名勝資源；明確了本條例的適用范圍：風景名勝區的設立、規劃、保護、利用和管理；強調了國家級風景名勝區內的自然景觀與人文景觀的國家代表性。

《條例》闡述了規劃的重要性，設定了風景名勝區總體規劃與詳細規劃及其規劃的內容體系，同時對風景名勝區規劃的編制、審批機關和權限作了相應規定，即國家級風景名勝區規劃由省、市、自治區人民政府建設主管部門組織編制；國家級風景名勝區的總體規劃由國務院審批，詳細規劃由國務院建設主管部門審批；進一步規范了風景名勝區規劃編制的管理程序，并強調已經批準的風景名勝區規劃不得擅自修改，如確要修改，須報原審批單位批準，以此確保風景名勝區規劃的科學性、合理性和嚴肅性。

為處理好風景名勝資源保護與利用的關系，《條例》明確了風景名勝區管理實行科學規劃、統一管理、嚴格保護和永續利用的原則，并規定：對風景名勝區內的景觀和自然環境實行嚴格保護制度，不得破壞或隨意改變；明確規定嚴禁在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建、構筑物；已經建設的，應當按照風景名勝區規劃逐步遷出。明確規定了在風景名勝區內從事建設活動，應當經風景名勝區管理機構審核后，依法辦理審批手續；在國家級風景名勝區內修建纜車、索道等重大建設工程，項目選址方案應當報國務院建設主管部門核準。

《條例》明確風景名勝區管理機構實現政企職能分開，風景名勝區管理機構不得從事以營利為目的的經營活動，不得將規劃、管理和監督等行政管理職能委托給企業或個人行使；風景名勝區管理機構的工作人員，不得在風景名勝區內的企業兼職。風景名勝區內的交通、服務等項目，應當由風景名勝區管理機構依照有關法律、法規和風景名勝區規劃，通過招標等公平競爭的方式確定經營企業[17]。

《條例》為風景名勝區理性發展奠定了基礎。2007年建設部對已完成規劃編制的國家級風景名勝區總體規劃開展了部際聯席會議的審議，對不符合《條例》規劃內容的風景名勝區總體規劃進行嚴格審理，限期整改。此后風景名勝區總體規劃部際聯席會議審議成為常態，促進和提升了風景名勝區總體規劃的質量。

2007年，建設部發布了《關于印發＜國家級風景名勝區監管信息系統建設管理辦法(試行)＞的通知》[18]。風景名勝區監管信息系統是為建立風景名勝區科學監測體系和長效的監管保護機制而設立的科學管理體系，它通過遙感技術與地理信息技術的分析研究方法對風景名勝資源的保護與利用狀態進行動態監測，檢查國家級風景名勝區的規劃實施、資源保護、土地變異、工程建設和地形地貌等方面的變化情況。高科技的遙感監管信息系統，為風景名勝區的保護管理奠定了科學技術保障。

在部際聯席會議的監管和科學技術的保障下，2009年住建部發布了《關于做好國家級風景名勝區規劃實施和資源保護狀況年度報告工作的通知》[19]，要求各風景名勝區自行檢查規劃的實施情況。

部際聯席會議的規劃系統監管、高科技的遙感信息系統空間監管，以及風景名勝區的自查管理三管齊下，確保風景名勝資源在保護的監管下能夠可持續地發展。

至此在《條例》的指導下，中國風景名勝區落實規劃、建設、監督和反饋的管理工作，逐步進入理性發展時期。住建部按照《條例》的規定，正在修編風景名勝區總體規劃規范并編制詳細規劃規范，同時頒布了國家級風景名勝區規劃編制審批辦法，開展了國家級風景名勝區總體規劃的評估工作。國家級風景名勝區步入常態化、理性化發展。

5 風景名勝區發展再認識

縱觀我國風景名勝區的發展歷程，短短的40年卻經歷了源起時期、建設初期、建設管理時期和理性發展時期，這與世界各國的國家公園發展經歷是基本吻合的，只不過各國走完這段歷程所花費的時間各不相同。作為國家公園探索者的美國，從1872年建立第一個國家公園——黃石國家公園，到1985年美國國家公園進入理性發展時期[20]，經歷了一個世紀。可見國家公園的發展歷程不會一帆風順，尤其我國的風景名勝區作為國家公園與自然保護地體系中的一員，與美國的自然型國家公園有許多不同之處。

由于中國歷史悠久，純自然的風景名勝區并不多見，大多是人與自然共同創作的風景名勝之地，因此人與自然如何相處，一直在考驗著人類對大自然的態度，同時也考驗著人類的智慧。中國風景名勝區“天人合一”的古典哲學發展建設思維，恰恰符合人與自然共同創作的文化景觀世界遺產的認識理念，因此中國的風景名勝區內不僅生活著當地居民，而且至今仍然沿用著各類文化生活場所，如宗教文化場所和歷史文化遺跡，人的生活場所與自然環境交融一體，相得益彰。這在我國已申報成功的4處文化與自然雙重世界遺產：泰山、黃山、峨眉山和武夷山國家級風景名勝區，以及4處文化景觀世界遺產：廬山、西湖、五臺山和哈尼梯田(元陽觀音山)國家級風景名勝區中已得到了證明與檢驗。

中國的風景名勝區在世界國家公園發展歷史中作出了應有的貢獻，然而中國風景名勝區的現狀處境卻極為尷尬，在旅游功能一家獨大的情況下，風景名勝區的生態功能、文化傳承、審美啟智、科學研究、游覽休閑、區域平衡與和諧發展受到了嚴峻挑戰。

風景名勝區在修復歷史遺存的過程中，人文景觀建設與自然環境的不和諧，不僅破壞了遺址地的原初風貌，也嚴重損害了歷史建筑的原初風格及體量，影響了文化景觀的傳承。尤其是一些文人墨客的隱居場所、宗教文化建筑、歷史傳統村落和文化遺址地等，在修復的過程中往往違背“修舊如故、以存其真”的原則，以現代化的思路盲目擴大體量，破壞了修復建筑的原真性(真實性)[21]。

風景名勝區的商業開發，自風景名勝區設立以來，由于沒有特殊經營管理辦法，一直困擾著風景名勝區事業的發展。1992年國務院批準建立了12處國家旅游度假區，這些度假區基本上都緊臨風景名勝區，有些就與風景名勝區的服務區相重疊(如武夷山)。國家旅游度假區是名副其實的旅游開發區，大量旅游商業服務設施的建設對風景名勝區的發展帶來了巨大沖擊，部分風景名勝區進行了負面的，甚至破壞性的建設，如大理風景名勝區情人湖景區別墅建設事件。因此，即將進入21世紀30年代的風景名勝區該如何堅持走可持續發展之路，需要再認識。

風景名勝區在國家公園與自然保護地體系中，如何順應自然地發展風景名勝事業，在維護大地肌理及其山水環境安全的基礎上，科學、合理地開展觀賞、游覽活動并帶動地方社區的進步與發展，對于風景名勝區事業的發展是個新的挑戰，也是不可回避的事實，該如何應對，需要智慧。

1)堅持中國風景名勝區在世界遺產保護地中的學術地位，堅持中國傳統“天人合一”的哲學思維理念，在完善旅游功能的同時，完善生態保育、文化傳承、審美啟智、科學研究和游覽休閑等功能，平衡區域環境，使人與自然和諧共處。

2)謹慎對待歷史遺存，尤其是文化景觀世界遺產。要從維護歷史環境與風貌的角度進行遺存修復，禁止隨意拆除或擴建歷史建筑，嚴禁出現破壞歷史風貌整體性的歷史遺址地改造。

3)嚴格執行國務院《條例》建立風景名勝區特殊經營制度并編制風景名勝區特殊經營管理辦法，規范管理，防止并杜絕風景名勝區管理機構“既當裁判員又當運動員”。

總之，風景名勝區應在維護自然界安全及其山水環境客觀規律的基礎上，走中國特色的可持續發展之路，并帶動區域內居民社會共同發展，這在黃山風景名勝區案例上得到了充分證明。

黃山作為我國第一批國家重點風景名勝區，1990年成功登錄世界文化與自然遺產，1996年成立了國內第一家上市的旅游股份有限公司，黃山肩負著遺產保護與可持續旅游發展的雙重責任，稍有不慎，就有可能將遺產葬送。但是位于皖南山區的黃山，不僅保護住了青山綠水，而且通過“旅游”帶動了地方可持續發展，此后的黃山接連獲得“世界地質公園”和“世界生物圈保護區”的稱號，成為全球首個集世界生物圈保護區、世界地質公園、世界文化和自然遺產于一身的 “名錄遺產全冠王”。聯合國教科文組織官員認為：黃山是世界遺產保護的成功樣板和旅游可持續發展的范本，并向世界推廣黃山經驗[22]。黃山國家級風景名勝區發展的成功經歷證明了中國傳統“天人合一”的哲學思想和“人與自然和諧為本”的可持續發展路徑是中國風景名勝區的根本出路。黃山風景名勝區為世界國家公園制度的發展作出了中國貢獻。

6 結語

中國風景名勝區發展的40年，經歷了緣起、建設初期、建設管理和理性發展4個時期(表1)，有經驗也有教訓，但是總體發展是可持續的。2018年11月2日“第三屆聯合國教科文組織名錄遺產與可持續發展黃山對話會”在黃山市閉幕，與會的全球專家通過了“黃山共識”。

黃山原名黟山，唐天寶六年(747年)，唐玄宗根據軒轅黃帝在此采藥、煉丹得道升天的傳說，改黟山為黃山而得名，并延傳至今。從黃帝始，我國的先民與黃山互動了幾千年，黃山不僅沒有“傷筋斷骨”，而且依然保持著奇松異峰、云霧繚繞的原初風貌。

中國風景名勝區作為國家公園與自然保護地體系中的一員，不僅發展歷史久遠，而且保留至今，同時登錄世界遺產名錄的數量也最多。截至2018年，在我國已登錄的53項世界遺產中，4項文化與自然雙重遺產全部落地在風景名勝區內；13項自然遺產中的11項坐落在風景名勝區中；31項文化遺產中的11項落在風景名勝區中；5項文化景觀遺產中有4項在風景名勝區內。在人類的發展進程中，這些位于風景名勝區內的世界遺產，不僅留住了原初的生態環境，而且通過幾千年的人類傳遞——人與自然的互動及區域發展，促進并帶動了當地社會經濟的發展，這體現了人類巧借自然造福于人類的可持續發展智慧，這種“中國智慧”的傳統哲學發展觀，將給世界國家公園與自然保護地制度樹立“智慧型”的可持續發展觀。

表1 中國風景名勝區發展大事記

注釋：

① 1982年5月4日，由國家城市建設總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設委員會的部分機構與國務院環境保護領導小組辦公室合并，成立城鄉建設環境保護部。