作為公共政策的風景名勝區規劃

孫 平

伍賢慧

1 現有風景名勝區規劃體系和特色

中國自1982年開始建立風景名勝區體系，自建立之初，就對風景名勝區的規劃極為重視。1981年，國家城市建設總局會同國務院環境保護領導小組、國家文物局和旅游總局4個部門發布《關于加強風景名勝保護管理工作的報告》，提出建立風景名勝區要實行統一管理并做好保護與規劃。

1985年國務院發布《風景名勝區管理暫行條例》，較為系統地提出了風景名勝區管理、規劃、保護和利用的基本規定。提出規劃應包括8個方面的內容：確定風景名勝區性質，劃定風景名勝區范圍及其外圍保護地帶，劃分景區和其他功能區，確定保護和開發利用風景名勝資源的措施，確定游覽接待容量和游覽活動的組織管理措施，統籌安排公用、服務及其他設施，估算投資和效益，以及其他需要規劃的事項。提出的強制性負面清單不多，主要是：任何單位和個人都不得侵占風景名勝區的土地，不得建設破壞景觀、污染環境、妨礙游覽的設施，在游人集中的游覽區內，不得建設賓館、招待所以及休養、療養機構等，但是未對“游人集中的游覽區”做出明確定義。

1999年出臺的《風景名勝區規劃規范》是第一個全面的技術標準，雖然僅針對總體規劃而言。《風景名勝區規劃規范》包括資源調查與評價、性質與發展目標、結構布局，以及各項具體規劃等內容，較為系統地構建了風景名勝區(以下簡稱為“風景區”)規劃的基礎框架。雖然之后《風景名勝區條例》頒布，住房和城鄉建設部也出臺了一些具體的規劃管理規定，2018年又出臺了新版的國標《風景名勝區總體規劃規范》，對風景名勝區規劃規范的指導作用有所影響，但基本是對該體系的局部修訂，總體規劃的內容并未發生大的變化。

由于管理機構設在住房和城鄉建設部，因此我國的風景區規劃源于城市規劃體系，具有按計劃進行布局規劃的特點。其邏輯關系是計算環境容量、預測游客和人口規模，并以此為基礎對今后的建設項目進行預期研究，確定這些項目的性質、規模和選址布局等，作為今后管理實施的依據。換句話說，現有的規劃體制著重于項目的選擇與布局，是對未來發展預測的“建設規劃”，是多種功能和具體建設項目的“統籌部署和具體安排”。

英國國家公園管理局沒有“規劃部”之類的機構，規劃管理職能被放在政策部(Policy Group)，突出了規劃的政策性職能。其國家公園規劃分為結構規劃和管理規劃，結構規劃主要是研究資源狀況，并進行合理的功能分區；管理規劃則著重針對保護、旅游、建設與開發等方面，制定國家公園的管理對策，但并不研究具體的建設內容。筆者曾與IUCN的專家交流風景名勝區規劃，IUCN專家對我國在規劃中確定具體建設項目的做法感到疑惑，認為：任何人都不能準確預見未來的需求，規劃應制定好管理規則，然后對今后出現的項目進行有效管理。我國在規劃管理實施過程中，確實經常遇到由于社會經濟發展產生新的需求，而原有規劃項目的內容、規模不能適應，導致對規劃不斷提出調整、修編等訴求，致使規劃“永遠在路上”。規劃在某種程度上成為制約風景區發展的因素，“規劃滯后”成為政府、企業和公眾對規劃的經常性評價。

那么，是規劃師或規劃審批者的過錯嗎？其實不然，筆者認為要從規劃體系的角度進行研究探討。

圖1 武當山風景名勝區八仙觀-水磨河片區詳細規劃設施規劃圖[2]

2 何為公共政策

公共政策源于國外的政策學科，產生于20世紀50年代提出的政治管理學概念，認為公共政策是政府管理者為實現某個既定的目標、達到既定的目的，協調政府與社會、企業、團體或個人的管理過程的依據。詹姆斯·安德森(James E.Anderson)認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，并且建立在法律的基礎之上，具有相當的權威性。

公共政策的基本原則是合法性、公平性、穩定性和強制性。合法性與規劃的基本原則相符；公平性是為實現社會公正與公平，風景區作為社會公共資源，要與政府的服務目標一致；穩定性是政治系統的基本目標，而公共政策穩定性的前提是所制定政策的正確性，風景區規劃在這一方面存在較大問題；強制性則是公共政策實施的必要條件，沒有強制性實施，公共管理就會失控。

公共政策是一個動態的過程，公共政策的過程模型也稱為生命周期理論，實際上是把政策過程視為一種政治行為的生命過程，即公共政策都要經歷制定、執行、評估、調整和終結這一過程[1]。這一過程與規劃的全流程完全對應，可見公共政策的特征也是規劃的特征，都是應社會需求而產生，同時應社會要求而走向終結或重新制定。筆者認為，公共政策應表現為一系列的法律、法規和規章等，是政府為實現社會治理、經濟建設、文化發展等管理目標所依據的行為準則。

10年前，我國規劃界興起了“城市規劃是公共政策”的討論，部分學者認為城市規劃應該是一種公共政策，是政府在城市發展、建設和管理等領域的管理行為準則。城市規劃為城市的發展提供目標，為實現這一目標需要協調城市發展過程中的各種矛盾，如不同部門之間、地區之間的矛盾，長遠發展和眼前利益的矛盾，社會經濟發展與環境、資源保護之間的矛盾等，需要政策化的規定對具體的建設行為進行管理和規范，以達到社會和諧、城市可持續發展和公共利益最大化的目標。

但有關“城市規劃是公共政策”的討論并未得出什么結論，如果按照編制公共政策的目標來編制城市規劃，那么對現有城市規劃的編制技術、內容和框架等，都將產生顛覆性影響。但是隨著現代管理體制的發展，“城市規劃就是公共政策”將會受到更廣泛的認可，并必然改變我們沿用多年的規劃體制。

風景名勝區作為資源集中、邊界明確、功能明確的管理區域，其管理任務比城鄉規劃要更重要，也更單一。可以將風景名勝區規劃理解為是政府在風景區保護、發展和管理領域的公共政策，它為風景區的發展提供目標，也為實現這一目標提供不同的途徑和管理方法，協調保護與發展過程中的各種矛盾，維護風景區的完整和可持續發展。

目前的風景區規劃源于我國的城市規劃體制，帶有較為濃郁的計劃經濟色彩，重點是對未來空間及物質建設進行預估，筆者稱之為“建設規劃”，規劃師的研究重點是在規劃期限內要做什么事、要做什么樣的項目和建設(圖1)。

3 國外保護地管理規劃的啟示

3.1 注重資源研究

規劃的重點之一是對資源進行深入研究，明確保護地內的資源價值與分布。我國的規劃在這一方面相對薄弱，保護地的資源研究對于以城鄉規劃為背景的規劃編制單位來說是個弱項。

3.2 加強功能區劃管理

規劃的重點之二是進行功能區劃，在國外的國家公園規劃管理中，功能分區制是進行規劃、建設和管理的重要手段之一。根據不同的功能分區采取不同的管理措施，可以做什么、不可以做什么、采用什么程序來做等，在相關法規中都有較為明確的規定。

如新西蘭國家公園各功能區內的建設項目在國家公園法中已有明確的規定，在其管理規劃完成功能區劃后，不需要再進行具體的項目規劃。建設項目的審批就是一個司法程序，以確保公園利益和相關者利益為目標。美國國家公園的功能區劃較為簡單，分為生態保護區、特殊景觀區、歷史文化區、游憩區和一般控制區5個區域。泰國國家公園則分為嚴格保護區(核心區)、原始區、緩沖區、生態恢復區、科研區、一般利用區、集中利用區、休閑區和特別管理區9個區域。

云南省地方標準《國家公園總體規劃技術規程(DB53/T 300—2009)》提出國家公園的功能區劃分為嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區4個區域[3]。在麗江老君山規劃實踐中，采用了特別保護區、一般控制區、傳統利用區和保護利用區4個功能分區，并對各功能區的管理建設職能進行了規定[4](圖2)。但由于相關管理法規和政策的缺失，功能區劃實際上并未起到應有的作用。

在梅里雪山景區規劃中，較早采用了功能分區方法，劃分為資源嚴格保護區、資源有限利用區和資源利用區3個分區，但由于分區的依據是資源分布，較為零碎，因此不利于定位管理。梅里雪山景區和黃山風景區總體規劃雖然均提出了管理分區規劃，但由于與實際管理機構不對應，缺乏具體的管理措施和規定，因此并沒有顯示出其作用[5](圖3)。

3.3 協調各方利益

規劃的重點之三是協調各利益者的關系，主要是國家、集團或企業、社區居民以及游客等之間的利益關系，使保護地能夠穩定、全面發展。國外的保護地管理規劃以資源研究為基礎，確定各功能分區，在國家公園法的指導下，確定項目建設，平衡相關利益者的關系。其管理規劃不涉及具體建設項目的規劃，而整個管理的發展進程都按照制定的管理政策和程序進行。

在IUCN2008年發布的《世界自然遺產資源管理規劃手冊》(Management Planning for Natural World Heritage Properties)[6]中，完全看不到項目規劃和建設管理的內容，其重點是關注如何保護遺產的突出普遍價值，協調保護地政策與國際、國家、區域和地方政策的關系，協調所有主要利益攸關方的關系，爭取社會廣泛積極參與，從而使遺產地的完整性得到保障。

《世界自然遺產資源管理規劃手冊》將規劃過程劃分為7個階段：開始準備、了解核心資源的特性及其自然價值、決定誰應該參與以及何時參與、就有價值的資源和設置管理達成一致意見、提出管理選項、商定管理政策與管理行動，以及咨詢和批準計劃。之后還有規劃后管理的規劃監測和規劃審查2個階段，以便進一步完善已有的管理計劃。

圖2 麗江老君山景區功能分區規劃示意[4]

圖3 梅里雪山景區功能分區規劃示意[5]

4 規劃內容作為公共政策的案例

目前在我國的城市規劃中，已不乏通過制定法規和相關管理制度作為超越城市規劃而用于城市管理的公共政策，并在很大程度上替代了城市規劃的作用。

4.1 案例一：城市規劃管理技術規定

我國幾乎所有的大中城市和部分省份都制定有《城市規劃管理技術規定》，這些管理規定不但對各種規劃起到規范作用，而且已經作為公共政策，為政府實施城市管理工作提供重要的行政依據。

以《昆明市城鄉管理技術規定(2016版)》為例，規定涉及城鄉土地、建設控制指標、建筑退線、公建配套、基礎設施建設，以及道路交通和停車設置等各個方面，并且各項指標的規定都很明確(表1)。

這樣的控制指標，如果將用地性質適當增加或完善，基本可以達到控制性詳細規劃中建設控制性指標的深度。由于昆明市控制性詳細規劃并未對地塊給定有關指標，因此在實際的項目管理審查中，審查項目的專家和管理機構基本以該技術管理規定為依據。

另外，為使城市景觀空間層次更加豐富、建筑高低錯落有致，《昆明市城鄉管理技術規定(2016版)》還規定在主要的城市界面，“主體建筑3棟以上(含3棟)的地塊，主體建筑應采用2種高度變化；主體建筑5棟以上(含5棟)的地塊，主體建筑應采用3種以上(含3種)高度變化。主體建筑高度差應大于最高建筑高度的10%”。姑且不論這樣的規定是否合理，但其比城市設計和控制性詳細規劃的相關規定都更為細致。規劃已被明顯弱化，規定超越了規劃的存在，這已是一種具有普適意義的公共管理政策。

4.2 案例二：國家園林城市標準

作為國家園林城市的評定標準，因為各項指標都具有較高的目標指向，因此許多城市將其作為城市園林綠化規劃的標準，各省市在此基礎上又分別制定了本地區的類似標準，使該標準具有較為廣泛的指導作用。

該標準對城市的主要綠地指標都有較為詳細的規定，如綠地率、人均公園綠地面積、道路綠地、公園綠地覆蓋半徑、文化景觀保護、古樹名木和市政設施等，如果將這些標準按下限和上限加以調整，就會成為城市園林和基礎設施管理的政策依據，大大降低園林綠化規劃的技術作用。

4.3 案例三：風景區重大項目選址核準

《風景名勝區條例》列出了風景區內不得建設的項目負面清單，如禁止在風景名勝區內設立各類開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物，形成規劃管理的“天花板”。

2003年住房和城鄉建設部發布《關于做好國家重點風景名勝區核心景區劃定與保護工作的通知》，要求將風景區總體規劃中確定的生態保護區、自然景觀保護區和史跡保護區劃定為核心景區，認為其是最需要嚴格保護的區域并規定“在核心景區內嚴格禁止與資源保護無關的各種工程建設”，對規劃編制和工程建設項目管理都具有較嚴格的約束作用。

關于重大項目選址核準，《風景名勝區條例》規定“在國家級風景名勝區內修建纜車、索道等重大建設工程，項目的選址方案應當報國務院建設主管部門核準。”核準的過程是提交選址論證報告，組織專家進行專題論證，最后形成專題論證材料。

2014年住房和城鄉建設部發布《關于做好國家級風景名勝區內重大建設工程項目選址方案核準工作的通知》，對具體的核準程序進行了規定，雖然核準權下放到各省、市、自治區，但對項目審查、備案等都有新的規定。這種核準方式，實際上就是將項目置于公共政策的高度，直接對項目進行管理審查，削弱了風景區規劃的作用，也暴露了規劃在實施過程中存在的問題。

以上這些行政法規、部門規章等都具有公共政策的特征，盡管部分規定有所爭議，但其目標明確、責任與管理程序清晰，具有超越作為技術性規劃的制約力，具有公共政策的屬性。

5 結語和建議

1)風景名勝區作為封閉的小型地理單元，具有明確的管理目標，但由于保護與發展的矛盾、管理者與旅游從業者和社區居民的矛盾等較為復雜，而傳統技術性較強的建設規劃基礎依據并不充分，對未來發展的預測也相對簡單，已難以應對日益復雜的社會需求和日新月異的變化需要。規劃就是公共政策，這一基礎理論的建議，對風景名勝區的管理和規劃都將帶來新的挑戰和機遇。

2)風景名勝區規劃經過近30年的實踐與發展，隨著我國走向開放和國際化，以及管理體制的進化，有必要借鑒國外經驗，使風景名勝區規劃也隨之更新，在法制化和公平正義方面起到積極作用。

3)在保護地規劃中，功能區劃是重要的規劃內容，對規范管理手段、科學決策和平衡相關利益有重要作用，應該成為今后風景名勝區規劃的核心內容。

4)作為公共政策的規劃，要注重理清與各種行政法規、部門規章的關系，不一致的管理規定，會給管理工作造成困惑。

5)規劃應加強對風景名勝區建設中負面清單的完整表述，并明晰限制項目的條件和管理程序，如同現在對重大項目的管理一樣，弱化規劃在項目選擇和布局中的作用。

6)在現有規劃框架之下，固化的、單一目標的規劃成果已無法滿足社會發展的需要，導致規劃不斷修編、不斷被突破。目前，風景名勝區管理機構進行了調整，生態保護系統也面臨整合，風景名勝區規劃有必要在理論和技術層面予以研究并進一步完善，以便滿足科學管理的需要。