鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估研究

張銘 羅光花

摘要：通過(guò)對(duì)《澄江縣海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》進(jìn)行實(shí)施評(píng)估，可以分析規(guī)劃實(shí)施以來(lái)取得的綜合成效及存在問(wèn)題，切實(shí)提高規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、現(xiàn)勢(shì)性。在評(píng)估的基礎(chǔ)上論證是否需要開(kāi)展規(guī)劃修改，為下一步的規(guī)劃修改啟動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)和參考。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；實(shí)施評(píng)估；海口鎮(zhèn)；建議

引言

土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施雖然取得了一定的成效，但是往往也存在著重規(guī)劃編制、輕規(guī)劃實(shí)施、忽視規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估的問(wèn)題，影響規(guī)劃發(fā)揮其重要作用0。《澄江縣海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）是以2014年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果為基期數(shù)據(jù)，對(duì)原鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整完善的成果。《規(guī)劃》實(shí)施期間，海口鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)均發(fā)生了一定的變化。筆者通過(guò)計(jì)算規(guī)劃實(shí)施以來(lái)海口鎮(zhèn)土地利用各項(xiàng)指標(biāo)變化情況，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)，客觀分析海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃取得的成效及存在的問(wèn)題，旨在為科學(xué)管理和合理利用土地、提高土地利用效率、發(fā)揮規(guī)劃控制與引導(dǎo)作用提供依據(jù)，為下一步進(jìn)行規(guī)劃修改提供一些參考。

1.研究區(qū)域概況

1.1自然地理狀況

海口鎮(zhèn)位于玉溪市澄江縣東南部，距縣城23公里，其經(jīng)緯位置介于東經(jīng)102°55′53"——103°01′32"，北緯24°29′23"——24°40′39"之間，北與九村鎮(zhèn)接壤，西與右所鎮(zhèn)、撫仙湖相鄰，有湖岸線(xiàn)8 km，南與玉溪市華寧縣青龍鎮(zhèn)相連，東與昆明市宜良縣隔南盤(pán)江相望；南北最大縱距20.8 km，東西最大橫距11.3 km，土地總面積106.44 km?，占澄江縣土地總面積的14.08%。

1.2社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況

全鎮(zhèn)下轄海口、新村、松元、永和4個(gè)村民委員會(huì)，41個(gè)自然村，39個(gè)村民小組。2017年末人口11993人，其中，城鎮(zhèn)人口3246人，農(nóng)村人口8747人，男6153人，女5840人。人口密度每平方公里113人，少數(shù)民族人口2972人，占總?cè)丝诘?4.2 %。2017年海口鎮(zhèn)生產(chǎn)總值46985萬(wàn)元，其中第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值12322萬(wàn)元，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值14124萬(wàn)元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值20539萬(wàn)元。

2.規(guī)劃編制及審批情況

按照《云南省國(guó)土資源廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的通知》（云國(guó)土資規(guī)〔2016〕141號(hào)）相關(guān)要求，澄江縣根據(jù)《玉溪市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）調(diào)整完善方案》下達(dá)的各項(xiàng)控制指標(biāo)，組織開(kāi)展了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作。縣級(jí)調(diào)整完善成果于2017年10月15日經(jīng)《云南省人民政府關(guān)于玉溪市及紅塔區(qū)9個(gè)縣區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）調(diào)整方案的批復(fù)》（云政復(fù)〔2017〕51號(hào)）批準(zhǔn)實(shí)施。鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃調(diào)整完善成果于2017年11月22日經(jīng)《玉溪市人民政府關(guān)于澄江縣鳳麓街道等6個(gè)鎮(zhèn)（街道）土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果的批復(fù)》（玉政復(fù)〔2017〕110號(hào)）批準(zhǔn)實(shí)施。

3.數(shù)據(jù)來(lái)源及評(píng)估方法

3.1數(shù)據(jù)來(lái)源

人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等數(shù)據(jù)主要通過(guò)收集整理澄江縣2014年、2017年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)得到。土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù)，以澄江縣國(guó)土資源局提供的2017年土地利用變更調(diào)查成果、縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃文本及數(shù)據(jù)庫(kù)為依據(jù)，同時(shí)收集對(duì)評(píng)估有參考價(jià)值的其他相關(guān)資料。

3.2評(píng)估技術(shù)方法與技術(shù)路線(xiàn)

3.2.1技術(shù)方法

本次評(píng)估主要采用因果分析法、比較分析法、空間分析法、指標(biāo)評(píng)估法、綜合分析法，對(duì)澄江縣海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的具體內(nèi)容進(jìn)行綜合評(píng)估，從而保障了《規(guī)劃》的評(píng)估結(jié)果的科學(xué)合理性。

3.2.2技術(shù)路線(xiàn)

《規(guī)劃》評(píng)估技術(shù)路線(xiàn)見(jiàn)圖1。

4.定性分析

4.1評(píng)估階段目標(biāo)值的確定

海口鎮(zhèn)定期評(píng)估階段目標(biāo)為2017年，階段目標(biāo)通過(guò)土地利用總體規(guī)劃年平均變化計(jì)算，海口鎮(zhèn)評(píng)估時(shí)點(diǎn)階段目標(biāo)計(jì)算如表1所示：

4.2評(píng)估期間目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度分析

通過(guò)使用GIS軟件的空間分析等功能，將2017年土地變更調(diào)查成果與《規(guī)劃》數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行疊加分析，逐項(xiàng)測(cè)算截至2017年年末的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模等各項(xiàng)指標(biāo)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)值，與階段目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比分析，可以判斷階段目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行判定。具體情況見(jiàn)表2：

4.3建設(shè)用地管制區(qū)和土地用途分區(qū)執(zhí)行情況

4.3.1建設(shè)用地管制區(qū)執(zhí)行情況

評(píng)估期間，海口鎮(zhèn)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地2.99hm?，其中，位于允許建設(shè)區(qū)0.21hm?，位于有條件建設(shè)區(qū)0.59hm?，位于限制建設(shè)區(qū)2.19hm?，建設(shè)用地管制分區(qū)執(zhí)行情況一般。

4.3.2土地用途分區(qū)實(shí)施情況

評(píng)估期間，海口鎮(zhèn)新增建設(shè)用地面積為2.99hm?；位于一般農(nóng)地區(qū)1.91hm?，位于城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)0.21hm?，位于自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)0.71hm?，位于牧業(yè)用地區(qū)0.13hm?，位于其他用地區(qū)0.03hm?，土地用途分區(qū)執(zhí)行情況一般。

4.4重大工程與重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況

4.4.1土地利用重大工程實(shí)施情況

規(guī)劃期內(nèi)，已完成玉溪市澄江縣海口鎮(zhèn)永和等（3）個(gè)村土地整治項(xiàng)目和澄江縣海口鎮(zhèn)新村土地整治（補(bǔ)充耕地）項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)項(xiàng)目。但評(píng)估期間，海口鎮(zhèn)未實(shí)施土地復(fù)墾和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。因此評(píng)估期間，海口鎮(zhèn)土地復(fù)墾和開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地實(shí)施情況一般。

4.4.2重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況

規(guī)劃期內(nèi)海口鎮(zhèn)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目主要分為交通、能源、電力、民航、環(huán)保和其他6個(gè)類(lèi)型，共10個(gè)項(xiàng)目，總規(guī)模154.26hm?。

評(píng)估期間，海口鎮(zhèn)已經(jīng)完成實(shí)施的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目有1個(gè)，其余的都未完成實(shí)施，總體執(zhí)行情況較差。

5.綜合評(píng)估

5.1評(píng)估指標(biāo)及權(quán)重的選擇

根據(jù)原國(guó)土資源部《土地利用總體規(guī)劃評(píng)估指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《云南省土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)估技術(shù)要求》的要求，確定海口鎮(zhèn)土地規(guī)劃定量評(píng)估指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的選擇遵循了全面性原則、代表性原則和可比較性原則，從用地規(guī)模指標(biāo)執(zhí)行情況、用地結(jié)構(gòu)和布局情況、規(guī)劃修改情況三個(gè)方面選取10個(gè)指標(biāo)0。海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系權(quán)重采用《云南省土地利用總體規(guī)劃評(píng)估技術(shù)要求》中確定的權(quán)重值，具體如表3：

5.2標(biāo)準(zhǔn)化處理

規(guī)劃評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)復(fù)雜多樣，涉及范圍廣，為了使各種不同含義的指標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)，綜合表示規(guī)劃評(píng)估情況，需要將各類(lèi)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理，統(tǒng)一化為以100為單位的指標(biāo)分值0。

5.3評(píng)估模型的建立

考慮土地規(guī)劃執(zhí)行評(píng)估的系統(tǒng)性，評(píng)估因子及指標(biāo)覆蓋面較廣，本評(píng)估采用多因素綜合評(píng)判模型作為土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)估模型0。

針對(duì)指標(biāo)體系中的評(píng)價(jià)目標(biāo)及評(píng)價(jià)指標(biāo)兩個(gè)評(píng)判層，分別建立多因素綜合評(píng)估模型。

一是評(píng)價(jià)目標(biāo)分值計(jì)算模型：

式中：Fi為i目標(biāo)的分值；Fij為i目標(biāo)j指標(biāo)的分值；wij為i目標(biāo)j指標(biāo)相對(duì)i目標(biāo)的權(quán)重值；n為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

二是綜合分值計(jì)算模型：

式中：F為規(guī)劃評(píng)估綜合分值；Fi為i目標(biāo)分值；wi為i目標(biāo)的權(quán)重值；n為目標(biāo)個(gè)數(shù)。

通過(guò)以上兩種模型的建立，根據(jù)執(zhí)行評(píng)估結(jié)果，就指標(biāo)、因子、因素的執(zhí)行情況評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施成效，找出規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題。

5.4綜合評(píng)估計(jì)算

通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算，得出各評(píng)價(jià)指標(biāo)的分值；根據(jù)表 3 中評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重，利用計(jì)算公式，計(jì)算得到各評(píng)估目標(biāo)的分值，詳見(jiàn)表4：

6.評(píng)估結(jié)果分析

6.1規(guī)劃實(shí)施取得的成績(jī)

6.1.1耕地保有量、基本農(nóng)田得到了較好的保護(hù)

海口鎮(zhèn)2017年耕地保有量、基本農(nóng)田面積均滿(mǎn)足上級(jí)下達(dá)指標(biāo)，耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)完成情況較好。

6.1.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制程度較好

規(guī)劃實(shí)施期間，海口鎮(zhèn)有序安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地，保障各部各行業(yè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2017年海口鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)值比階段目標(biāo)值少，在階段目標(biāo)控制范圍以?xún)?nèi)，實(shí)現(xiàn)程度好。

6.1.3新增建設(shè)占用耕地規(guī)模控制程度較好

海口鎮(zhèn)評(píng)估期間新增建設(shè)占用耕地實(shí)現(xiàn)值2.74hm?，控制在評(píng)估時(shí)點(diǎn)2017年階段目標(biāo)值12.95hm?以?xún)?nèi)，實(shí)現(xiàn)程度較好，有利于進(jìn)一步保護(hù)區(qū)域耕地，符合耕地保護(hù)的相關(guān)國(guó)策。

6.1.4基本保障了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理用地的需求

評(píng)估期間，規(guī)劃的實(shí)施優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，改善了土地利用的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)穩(wěn)步增長(zhǎng)【5】0，土地規(guī)劃各類(lèi)用地安排基本滿(mǎn)足海口鎮(zhèn)用地需求，在保護(hù)的同時(shí)保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

6.1.5土地利用總體規(guī)劃修改執(zhí)行情況較好

評(píng)估期內(nèi)，海口鎮(zhèn)按照《土地管理法》、《云南省國(guó)土資源廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》（云國(guó)土資〔2012〕195號(hào)）等相關(guān)法律法規(guī)、政策文件規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)施《規(guī)劃》，尚未開(kāi)展過(guò)規(guī)劃修改，規(guī)劃修改執(zhí)行情況較好。

6.2實(shí)施期間存在的問(wèn)題

6.2.1規(guī)劃沒(méi)有安排土地整治補(bǔ)充耕地規(guī)模

現(xiàn)行規(guī)劃中，海口鎮(zhèn)沒(méi)有安排土地整治補(bǔ)充耕地，評(píng)估時(shí)點(diǎn)階段目標(biāo)及實(shí)際整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地均為0hm?。主要原因是：一是海口鎮(zhèn)耕地開(kāi)發(fā)整理的潛力主要集中在山區(qū)，坡度較大，開(kāi)發(fā)難度較大；二是縣內(nèi)資金緊張，可用于土地開(kāi)發(fā)整理資金較少，實(shí)施的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)模較小，補(bǔ)充耕地面積不多。

6.2.2大部分新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地占用限制建設(shè)區(qū)

評(píng)估期間海口鎮(zhèn)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地2.99hm?，其中，位于允許建設(shè)區(qū)0.21hm?，位于有條件建設(shè)區(qū)0.59hm?，位于限制建設(shè)區(qū)達(dá)2.19hm?之多。分布于限制建設(shè)區(qū)中的2.19hm?城鄉(xiāng)建設(shè)用地，占新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積達(dá)73.24%。經(jīng)核查，全部為農(nóng)戶(hù)建房用地，均為未批先建的違法用地。這一現(xiàn)象反映出，海口鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃方向已與調(diào)整完善時(shí)預(yù)留的規(guī)劃選址不相符合，也反映出國(guó)土資源日常執(zhí)法監(jiān)管的不足。

6.3評(píng)估結(jié)論

綜合《規(guī)劃》實(shí)施情況分析和實(shí)施綜合評(píng)估，《規(guī)劃》在2015-2017年期間，耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積符合規(guī)劃控制指標(biāo)要求，有效的貫徹了保護(hù)耕地的基本國(guó)策。用地規(guī)模指標(biāo)執(zhí)行情況目標(biāo)分值及綜合評(píng)分均在85分以上，規(guī)劃執(zhí)行正常。《規(guī)劃》多項(xiàng)指標(biāo)，無(wú)論是約束性還是預(yù)期性指標(biāo)，均得到了有效的執(zhí)行，可以看出在用地方向的引導(dǎo)和限制方面，《規(guī)劃》的執(zhí)行效果還是不錯(cuò)的，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)取得了一定的成效。但是，《規(guī)劃》和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)存在一定的不相協(xié)調(diào)，尤其是評(píng)估期內(nèi)新增建設(shè)用地較多的分布于限制建設(shè)區(qū)，說(shuō)明規(guī)劃的用地方向與實(shí)際還是出現(xiàn)了一定的偏差。建議盡快啟動(dòng)《海口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2015-2020）年》的修改工作。

6.4規(guī)劃實(shí)施建議

6.4.1 積極開(kāi)展土地整治項(xiàng)目

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，大量用地項(xiàng)目將不斷占用耕地，勢(shì)必導(dǎo)致耕地保護(hù)壓力增大。建議海口鎮(zhèn)結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾等工作，安排一定的土地整治補(bǔ)充耕地規(guī)模。通過(guò)開(kāi)展土地整治項(xiàng)目，可以新增一定數(shù)量的耕地，對(duì)提高耕地質(zhì)量，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的能力具有重要意義。

6.4.2協(xié)調(diào)好耕地與基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)改善、開(kāi)發(fā)建設(shè)的關(guān)系

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，全局考慮，注重?fù)嵯珊睾鷳B(tài)環(huán)境改善工程用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地和文化產(chǎn)業(yè)用地的引導(dǎo)和選址合理性論證，避讓基本農(nóng)田與優(yōu)質(zhì)耕地；加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌安排，盡量保留農(nóng)業(yè)田園風(fēng)光和生態(tài)景觀；加大村莊等建設(shè)用地管制和違法用地查處力度。利用好鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合的契機(jī)，注重生態(tài)、基本農(nóng)田與耕地、發(fā)展三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一示范點(diǎn)建設(shè)，發(fā)揮引領(lǐng)與帶動(dòng)作用。

6.4.3依法做好規(guī)劃修改工作

建議調(diào)整《規(guī)劃》中確定的部分規(guī)劃新增建設(shè)用地布局，滿(mǎn)足規(guī)劃期內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目和農(nóng)戶(hù)建房用地需求，改善民生，有力助推脫貧攻堅(jiān)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。建設(shè)用地布局調(diào)整的同時(shí)，需確保全鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地等約束性指標(biāo)不突破，基本農(nóng)田規(guī)模、布局不改變。

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作者簡(jiǎn)介：張銘（1988-），男，云南騰沖人，本科，助理工程師，主要研究及從事土地規(guī)劃和GIS相關(guān)工作。

（作者單位：1.玉溪市不動(dòng)產(chǎn)登記中心（玉溪市基礎(chǔ)地理信息中心）；2.玉溪市江川區(qū)防震減災(zāi)局）