改革開放40年來我國農村基層協商民主與選舉民主的協同演進及其創新發展

李百超 謝秋山

摘?要：依據“實踐發展-法律與政策指向-理論回應”的三維分析框架，改革開放40年來我國農村基層民主政治建設進程大體上經歷了“選舉民主主導”“協商民主后來居上”“協商民主與選舉民主協同發展”三個發展階段。未來農村基層民主政治建設需要在選舉民主與協商民主協同發展的框架下做好兩方面的工作：一方面是通過強化制度設計，在堅持協商無果必經投票表決、投票表決前充分協商溝通和重要決策投票表決與一般抉擇訴諸協商相結合等原則下建立和完善協商與投票表決銜接機制，致力于促進協商與投票表決機制的有序銜接轉換;另一方面是立足于基層民主自治，通過法治、問責、便利化民主參與平臺建設和公民教育等途徑，致力于提高農村基層民主質量。

關鍵詞：改革開放;農村基層民主政治建設;選舉民主;協商民主;銜接機制

中圖分類號：F320?文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）03-0045-07

引言

作為擴大人民有序政治參與和落實人民當家作主權利的重要場域，在農村基層加強與完善民主政治建設事關農村的持續改革、發展與穩定，是“新時代”貫徹鄉村振興戰略與解決“三農”問題的重要保障。經過改革開放40年的探索，我國農村基層民主政治建設已經取得了巨大進展，相關制度建設也逐步走向成熟，梳理與審視改革開放40年來我國農村基層民主政治建設的歷史演進過程，有助于我們更清晰地辨識改革開放以來農村基層民主政治發展路徑，并為其在新時代的進一步發展創新提供思路借鑒。

就已有文獻研究來看，王樂夫（2002）[1]、唐明勇（2003）[2]、徐勇和劉義強（2006）[3]、楊原和劉玉俠（2009）[4]、董江愛（2011）[5]、張鯤鵬和吳敏先（2012）[6]等分別從黨的領導、制度演進、實踐發展和法律與政策回應等角度分析了新中國成立以來前60年以村民自治為代表的農村基層民主發展歷程。高健生（1998）[7]、勵東升和李樺（2011）[8]、謝煒（2012）[9]等則分別探討了改革開放以后國家圍繞以村委會選舉為核心的村民自治的制度建設歷程。總體來看，這些既有研究較為全面地分析了改革開放乃至新中國成立以后，以村委會選舉為代表的村民自治演化歷程，增強了我們對農村基層選舉民主發展歷程的認識。但既有研究文獻也存在值得進一步深入探討之處。其中，最為重要的就是，既有研究文獻回顧的都是以村委會選舉為核心的村民自治發展歷程，卻相對忽略了協商民主在農村基層持續存在發展的歷程。同時，既有研究文獻往往單獨聚焦于基層民主實踐層面或制度建設層面，未能從實踐—理論—法律與政策互動層面全面審視與回顧農村基層民主建設進程，進而在一定程度上忽略了社會不同領域互動效應對農村基層民主政治建設的影響。

有鑒于此，本文將依據“實踐發展—法律與政策指向—理論回應”的三維分析框架，在三者互動視閾下回顧與反思改革開放40年來我國農村基層協商民主與選舉民主協同演進的歷史進程，并就未來發展路徑進行探討，以期能夠為更好地促進農村基層民主政治建設提供些許有益的啟示。

一、農村基層協商民主與選舉民主協同演進的歷史進程

關于改革開放以來我國農村基層民主政治實踐領域的一個基本事實就是，協商民主與選舉民主一直共存于農村基層民主政治建設實踐之中。而這一基本事實在進入新世紀以前卻經常被忽略。當然，這40年間的歷史變遷是不容置疑的，40年間農村基層民主政治建設取得了長足的發展。總體來看，其主要變化在于，在農村基層民主政治發展的不同階段，協商民主與選舉民主的實踐地位不同、法律與政策地位不同、理論界與輿論界的關注度也不同。依據“實踐發展—法律與政策指向—理論回應”的三維分析框架，我們可以粗略地把改革開放40年來我國農村基層民主政治建設發展劃分為三個階段，即選舉民主主導階段、協商民主后來居上階段和協商民主與選舉民主并重階段。

（一）選舉民主占主導階段（改革開放至20世紀末）

在這一階段，不僅選舉民主方式在農村基層民主實踐領域地位逐步上升，理論界和國家法律與政策層面也積極回應相關實踐，通過理論研討、政策倡議和政策制定等方式共同推動農村基層選舉民主的發展。一方面，國家通過法律與政策制定方式確認選舉民主的合法性地位，規范農村基層選舉民主體系;另一方面，無論是學術界，還是新聞輿論都對之做出積極的、建設性的宣傳與討論，為農村基層選舉民主制度的建設與完善建言獻策。但也要看到，選舉民主主導階段也是協商民主被忽視的階段，即社會各界大都忽視了協商民主作為一種民主形式在農村基層民主實踐中的廣泛存在。

就選舉民主主導本身而言，是有其客觀必然性的一面。上個世紀70年代末期，隨著人民公社的解體，農村基層社會處于一種無組織的準失序狀態，嚴重影響了農村社會穩定，甚至影響到了農業生產發展和農民日常生活。而在國家層面，出于對改革開放以前全能主義政治形態諸多弊端的疑慮，遲遲未能對農村基層社會管理做出新的制度安排與組織設置，進而給農村基層社會自治留出了足夠的生長空間。也正是在此種政治背景下，1980年廣西壯族自治區宜州市合寨村的85位村民發揚自主探索精神和民主精神自發組織選舉村干部，成立了中國第一個村民委員會，并通過起草《村規民約》和《封山公約》推進基層民主自治。隨后，村民委員會作為一種基層創新逐漸在全國范圍內擴散，黨中央也注意到了這一基層創新的發展動態，兩年后，也就是1982年憲法隨即明確了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位，并規定村委會成員由居民選舉產生。到1987年，全國人民代表大會常務委員會則正式頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，進一步明確了村委會主任、副主任和委員必須由村民直接選舉產生，并就村委會選舉程序、參選人資格、選民資格等做了詳細而全面的規定。1998年則正式頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，2010年根據形勢變化重新對《中華人民共和國村民委員會組織法》進行了修訂。這一系列法律法規文件的出臺，明確了選舉民主在我國農村基層民主政治建設過程中的重要地位，也是農村基層選舉民主未來發展的依據。

（二）協商民主后來居上階段（20世紀90年代至十八大）

但正如前文中所強調的那樣，協商民主始終存在于改革開放之后的中國農村社會。改革開放40年來，以村民小組會議為代表的基層協商民主一直就與以村委會選舉為代表的基層選舉民主共同存在。比如，在改革開放初期的村民委員會初創時期，各地農村就廣泛存在著就村級道路維修、梯田灌溉、土地承包等事宜進行全村協商的事實，不過這種協商更多的是在自然村的層面，而非行政村。但總體來看，當時基層民主協商內容的范圍較為狹窄，主要是圍繞自然村范圍內公共資源使用問題進行協商。而上個世紀90年代以后出現的基層民主實踐，尤其是村民議事會、村民代表會議、“民主懇談”等農村基層民主實踐則進一步擴大了民主協商的范圍，農村環境整治、中小學教育、宅基地使用、土地綜合治理、財政預算、社會治安等農村經濟社會發展的方方面面都逐步成為了農村基層民主協商的重要內容;民主協商涉及的公共事務范疇也超越了自然村，更多的擴展到行政村，乃至整個鄉鎮范疇。而在理論上，政界、學界和輿論界卻都未能及時跟進，以至于早期出現把農村基層民主簡單地理解為農村基層選舉的理論傾向與輿論風氣。

當然，作為一種客觀存在，農村基層協商民主實踐并非始終處于平穩發展狀態。事實上，改革開放以來的國家宏觀經濟社會發展變化都曾對農村基層協商民主的發展產生了嚴重的影響。尤其是上個世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制的確立和城鎮化的迅速推進，以土地資源為核心的農村各類資源的隱含價值逐漸顯性化，圍繞資源占有與利益分配，相關社會糾紛呈現井噴式增長狀態。這些糾紛牽涉到具體的經濟利益，原有的村民自主協商往往無法解決矛盾，而絕大部分基層政府由于意識不到位、權威不足或能力有限等原因也未能及時介入農村基層協商治理過程，致使農村基層自主協商效果大打折扣，農村基層協商民主逐漸衰落。當然，在此種協商民主發展困境之下，也有少數地方政府發揚自主探索精神，讓協商民主在農村基層社會得以重生。比如，以浙江溫嶺的“民主懇談”為代表的很多地方基層黨組織或基層政府主動出擊，引領以基層黨委與政府積極主動介入協調為突出特征的新一輪農村基層協商民主創新進程。再生后的農村基層協商民主，不再局限于農村居民內部的自主協商，還有基層黨委和政府積極發揮協調功能下的多元主體共同參與，它是治理主體走向多元化的多元協商民主，體現了更高的協商水平。

而以溫嶺“民主懇談”為代表的協商民主創新也逐漸引起了社會各界的廣泛關注，學界、輿論界和黨中央國務院都關注了新一輪基層協商民主創新實踐。溫嶺市聯合浙江大學等科研院所在2002年到2010年間多次召開了民主懇談學術研討會，還專門成立了“溫嶺市民主懇談研究中心”;2004年溫嶺民主懇談制度獲得第2屆中國地方政府創新獎;2012年中央電視臺“焦點訪談”欄目對溫嶺“民主懇談”進行了專題訪談報道。與此同時，農村基層協商民主也正式成為學術界探討的重要主題。比如，朱勤軍（2004）就曾直接探討過協商民主在農村基層得以發展的原因，他指出“發展社會生活中的基層民主和群眾自治，擴大公民有序的政治參與，是協商民主得以發展的社會基礎”[10]。隨后，包括農村基層協商民主在內的社會各領域協商民主建設逐漸成為國內學術界探討的焦點問題，相關研究文獻呈現出快速增長趨勢，與此同時，對選舉民主相關主題文獻的探討卻未出現明顯增長情況，甚至在2014年以后還出現明顯的減少的趨勢，而明確探討基層選舉民主主題的文獻更是少之又少，僅有幾篇。

（三）選舉民主與協商民主并重階段（十八大至今）

“名非天造，必從其實”——民主理論的構建也必須立足于理解和認識本國民主政治實踐的需要，沒有絕對統一的標準。正如知名政治學家羅伯特·A.達爾（Robert Alan Dahl，1998：2-3）所言，人類斷斷續續的就民主的主題討論了2500年，但構建一種讓每個人或幾乎所有人都能贊同的民主理論一直就沒有實現過[11]。我國社會主義民主政治實踐自然也需要在動態的、發展的社會歷史過程中不斷加以豐富、充實，并予以理論上的總結 [12]。在中國共產黨的領導下，中國人民超越了以選票為核心的西方選舉民主制度神話，把協商民主作為中國民主政治建設的另外一個重要方向，把協商民主與選舉民主協調起來，追求實實在在的、人民群眾體會得到的真民主。2012年黨的十八大報告指出，社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，積極開展基層民主協商。這也就正式確立了協商民主作為一種民主形式在農村基層民主政治建設中的正式地位，標志著協商民主與選舉民主一起成為了農村基層民主政治建設的重要內容。2013年12月，黨的十八屆三中全會則進一步明確了協商民主與選舉民主并行的農村基層民主政治建設思路，指出，要暢通民主渠道，健全基層選舉機制和開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化。2015年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》針對在農村基層發展協商民主做了詳細規定，指出，要同時推進鄉鎮和行政村層面的民主協商，不斷探索創新基層協商民主，盡可能吸納更多利益相關方或群體參與協商。當然，與國家政策層面關注相適應，理論界對此也進行了回應。通過我們也可以看出，2012年以后，協商民主相關主題研究文獻呈現出井噴式增長趨勢。與此同時，根據中國知網檢索，2012年以來，探討協商民主與選舉民主關系主題的文獻也出現明顯增長趨勢。

二、農村基層協商民主與選舉民主協同演進的內在邏輯

如前文所述，協商民主與選舉民主一直共存于我國農村基層民主實踐領域，尤其是協商民主，從未在基層民主政治實踐中缺位，缺少的是理論界的及時回應和國家法律與政策的及時跟進。而由于客觀存在的理論邏輯與現實邏輯，改革開放40年來我國農村基層協商民主與選舉民主協同演進的大趨勢是不可逆轉的。

（一）理論邏輯

改革開放40年，在農村基層社會，協商民主與選舉民主之間或協同共進，或此消彼長。究其緣由，可能還在于協商民主與選舉民主實踐結果相互反饋帶來的學習效應影響。根據社會學習理論，人類的行為取決于后天的直接或間接經驗學習;這些以往行為結果的反饋或社會學習會直接影響到人類個體對后續相關行為持有的觀點和態度，并最終作用于后續行為選擇。基于同樣的邏輯，基層村委會選舉實踐或協商民主實踐也會通過影響農村居民的政治參與權利認知和政治效能感知，進而影響到其后續的民主政治參與行為;甚至類似行為都會發生相互影響。

作為我國農村基層民主的顯性存在形式，以村委會選舉為代表的農村基層民主選舉實踐受到嚴格的法律保護。根據2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民選舉委員會由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產生;選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員，即法律規定，村委會的產生方式應該是“居民主導”模式。但與法律應然不同，在農村基層民主政治實踐中時有爆出上級組織通過指定或委派，乃至私下撤換村民委員會成員等方式干涉農村基層民主選舉的違規行為，即踐行的是村委會產生的“政府主導”模式。而這些違規行為對于農村居民而言，就是其基層民主政治參與行為的結果反饋，會直接影響到其對自身政治參與權利的認知。

如此，法律明確規定的顯性民主形式——選舉民主的實踐反饋就會通過政治效能感知途徑進一步影響到村民對協商民主的參與熱情。相反，基層協商民主實踐也會影響村民對選舉民主的態度，如果民主協商渠道通暢有效，村民也會對選舉民主抱有更高的期望;反之，則會對選舉民主失望，乃至冷漠。當然，基層協商民主實踐很難影響到選舉民主的模式變化，因為后者主要受到政府的主導性權力影響。事實上，經驗觀察也驗證了二者之間的相互影響與協同趨勢，協商民主與選舉民主具有高度的一致性。比如，浙江、四川等基層選舉民主中主要遵循“居民主導”模式的地區往往也是協商民主實踐創新的先發地區;相反，“政府主導”模式占優的很多中西部欠發達地區，其協商民主實踐的發展也較為緩慢。

（二）現實邏輯

我國農村基層協商民主與選舉民主協同演進不僅有其理論必然性，還有其現實邏輯和必然性。改革開放以后，隨著社會結構的多元分化，競爭性選舉民主或協商性民主的社會基礎與體制資源不斷增長，而中國特有的文化與制度框架決定了協商民主在中國民主政治建設中的優先地位 [13]。我國農村基層民主是在農村社會內部力量、國家外部推力和世界民主化進程的共同影響下逐步發展起來的。改革開放以后，隨著西方選舉民主實踐與理論知識在國內的廣泛傳播，無論是普通民眾，還是政治高層，經由對外交流渠道與新聞輿論宣傳的影響，或多或少都受到了國外選舉民主思維的影響，開始在包括農村基層在內的各個領域推動選舉民主實踐，國家法律與政策制定層面也順應這一趨勢，重點聚焦農村基層民主選舉相關法律法規建設。相反，對農村基層民主政治實踐中普遍存在的協商民主形式卻較少給予關注，甚至在某些階段或某種程度上完全忽略了這一日常民主形式的客觀存在。而上個世紀八九十年代，隨著西方協商民主概念的流行，國內開始從世界民主發展趨勢角度來重新認識與闡述中國自己始終實踐的協商民主的本質、價值與意義 [14]。與此同時，由于作為一種由中國共產黨自我創造的、根植于中國歷史文化傳統和內生于中國人民日常生產生活實踐的客觀存在的民主形式，協商民主不會觸及深層次政治制度問題，可以很好地契合中國現有政治體制。正是因為如此，黨和國家順勢而為，明確把協商民主全面升華為可以補充，甚至在某種程度上可以替代選舉民主的新的民主政治建設新途徑，并賦予其中國情境下的特殊含義。更為重要的是，隨著西方協商民主理論成果的引入，包括農村基層協商民主實踐創新在內的本土協商民主實踐受到了學術界和輿論界的廣泛關注，并推動超越我國原有政治協商的擴大意義的協商民主逐漸走進國家政策制定者的視野，成為國家政策制定的重要領域。

三、我國農村基層民主政治建設的未來展望

毫無疑問，中國特色社會主義協商民主與選舉民主協調發展是中國民主政治建設的必然選擇，也是我國農村基層民主政治建設的必由之路。就未來我國農村基層民主政治建設而言，立足于基層民主自治，把選舉民主機制的剛性與協商民主機制的柔性相結合，讓二者之間相互補充、協同發展是進一步加強農村基層民主政治建設的“不二法門”，其創新發展的目標則是落實以人民為中心的發展思想，提升農村基層民主質量和促進協商與投票表決機制的有序銜接轉換。

（一）提升農村基層民主質量

就像人們對體驗經濟的需求不斷增加一樣，隨著人們物質生活水平的提高，人們對體驗民主也會有更高的需要，而基層民主政治建設則是滿足民眾這一需要的最佳場景。而這種體驗民主的需要只有通過高質量的基層民主實踐才能夠得到滿足。而提升民主質量就要立足于農村社會自治，并通過強化法治、強化問責、便利化民主參與平臺建設和強化公民教育等途徑兼顧政府與社會兩個方面的改進。

1.提升農村基層民主質量的基礎——村民自治。首先，社會自治與農村基層民主制度相輔相成。一方面，民主需要自治，如果基層民主不以社會自治為基礎，而是立足于政治精英管理，人民不能自主決定涉及自身利益的公共事務，那就不是真實的民主;另一方面，社會自治也需要有效的基層民主政治體系作為保障，如果基層社會缺乏有效的民主的集體選擇規則，人民個人的偏好得不到充分表達，公共事務決策過程中也就難以達成有效的共識，社會自治也就成為空談。所以，提升農村基層民主質量必須立足于社會自治，而不是強化政治精英管控。

但就現實來看，精英主義民主思維在今天的農村社會依然流行。根據2013年中國社會綜合調查數據的統計分析，高達83.9%的農村居民認為“民主就是政府要為民做主”，這一比例甚至遠高于2003年的71.4%。十年間，認同“民主就是政府要為民做主”的比例不僅沒有下降，反而上升了12.5個百分點。而“民主就是政府要為民做主”，本質上是一種精英主義民主思維，它強調的是政治與行政精英在國家治理結構中的主導性作用，強調政治與行政精英為民做主、替民做主，而非由人民自己做主。這種“為民做主”的精英主義民主思維與“政府主導”的村委會選舉模式本質上是一脈相承的。不信任人民群眾的自治能力，擔心社會自治會損害國家利益或擠占政府權力空間的精英主義民主思維也是導致基層政府過多介入村委會選舉的重要原因之一。這些都直接降低了村民自我感知的政治效能感，壓抑了村民自我民主意識的生長，并最終影響農村居民對基層協商民主與選舉民主實踐的有效參與。有鑒于此，有必要采取針對性措施，進一步發揮和完善農村基層民主體系，提升農村基層民主質量。

2.提升農村基層民主質量的具體途徑。承前所述，立足于村民自治，協商民主與選舉民主相互促進的農村基層民主政治之路已經非常清晰，未來農村基層民主政治建設的關鍵是如何突破現有參與困境，落實居民的民主參與權利，提高其參與積極性和政治效能感知。根據社會學習理論，改變人們的行為需要先改變其態度，而態度的改變又取決于過往的實踐與經驗學習。鑒于此，落實農村居民政治參與權利就要從改變行為開始;而其中，又尤以農村基層黨委與政府的行為選擇為根本，因為他們的行為選擇將直接影響，乃至決定著與其進行直接互動的農村居民的政治效能感知。當前，要改變農村基層治理主體的行為選擇至少需要做好以下幾點：

首先，也是最為重要的，要堅持法治原則，在強化基層協商民主立法的同時，加大執法力度，堅決打擊民主選舉過程中的違法違規行為，確保農村基層民主選舉堅持“居民主導”原則。一方面，要在立法中明確協商民主在農村基層民主政治建設中的地位，通過農村協商民主的制度化構建逐步改變農村政治文化生態[15]，并確保協商民主與選舉民主擁有同等的法律地位。《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法規文件明確了以村委會選舉為核心的農村基層民主選舉制度的法律地位，但農村基層協商民主僅有黨中央和國務院政策文本的原則性規定，尚未有專門的法律規范加以約束。未來必須加快推動農村基層協商民主法治化建設進程，并制定協商民主與選舉民主協同發揮作用的整體性基層民主政治建設相關法律法規。另一方面，要嚴格法律執行，確保法律權威，通過村民自治的法治化與制度化，改變乃至杜絕當前農村基層民主選舉實踐中的“政府主導”模式，確保包括村委會選舉在內的村民自治實踐嚴格貫徹落實“自治”原則，讓鄉鎮領導干部在村民自治實踐中“不敢亂作為”。

其次，構建常態化問責機制，確保基層領導干部始終為其行為后果負責。具體來說，要結合基層監察體制改革，構建居民主導并廣泛參與的基層問責體系，嚴懲農村基層鄉鎮領導干部干涉村民自治行為，確保農村基層選舉堅持“居民主導”定位，確保基層協商民主平臺切實成為平等對話協商的平臺，避免民主協商流于形式。協商民主不同于選舉民主的標準化程序，它有多種實現形式，各地協商民主實踐中會根據自身發展環境做適應性的調整，進而出現多種多樣的基層協商民主模式創新。而這些新模式在擴散過程中，尤其是高層推動的擴散過程中極容易出現“變樣”“走形”，甚至“故意扭曲”，必須加大對農村基層民主協商的監察力度，強化基層問責機制建設，確保行政權力和準行政權力不能隨意侵害其居民合法民主政治參與權利。

再次，搭建并積極利用新的便利化民主平臺，提高居民參與率。提升基層民主質量，需要基層人民群眾的積極主動有效參與為前提，要降低基層政治參與門檻，創新政治參與平臺，以最大限度調動居民行使自身民主權利的積極性與主動性，提升居民參與率。當前，可以結合“十三五”時期國家在農村大力推進“互聯網+政務服務”進程的契機，通過中央或省、市級政府主導建立專門的村民自治服務網站，或建立多層次的微信群、QQ群等互聯網群組平臺，引導農村居民網上投票、網上監督、網上議事協商，增強公共事務治理過程的透明性、便捷性。

最后，要加強公民教育，提升農村居民自身的政治參與意識與能力。社會學習理論提醒我們，間接經驗學習也是影響人們政治權利認知，進而影響人們政治行為選擇的重要因素。與之相適應，可以通過改變人們的間接經驗學習來改變農村居民的政治參與權利認知。具體來說，在落實村民“自治”原則的同時，要進一步強化針對農村居民的教育，讓其知曉自身政治權利、責任與義務，樹立正確的民主觀念，積極行使自身民主權利，避免陷入“精英主義民主”的怪圈，變等待“政府為民做主”為堅持“由民做主”。

（二）促進協商與投票表決機制的有序銜接轉換

選舉民主的投票機制和協商民主的協商機制雖分屬兩種不同的民主表現形式，但在功能上二者之間卻是互補互促的。所以，未來農村基層民主政治建設需要明確協商適用和投票適用的具體情境，并明確協商轉投票表決的具體程序和機制，讓兩者有序銜接。具體來說，建立和完善協商與投票有序銜接機制就要在《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明確農村基層協商層次的基礎上，以加強農村法治建設為目標，強化相關制度設計。其核心在于進一步明晰爭議協商無果后轉為投票表決機制的具體適用情境和轉換程序，讓協商與投票機制實現有序銜接，共同作用于基層民主實踐。而構建協商與投票表決轉換機制的核心在于堅持三大原則：協商無果必經投票表決原則、投票表決前充分協商原則和重要決策投票表決與一般抉擇訴諸協商原則。

第一，協商無果必經投票表決原則，即協商無果則無法達成共識的情況下，必須轉為投票表決程序。當然，這是以基層投票的具體程序透明公開、具體方式科學化為前提的;尤其是要確保投票表決程序和過程公開透明，進而確保投票表決的公信力，減少誤解和沖突。短期內需通過加強相關立法和嚴格執法監督來限制相關程序和方式，而長久來看，當農村基層形成了“有爭議就協商，協商無果訴諸于投票表決”的民主氛圍以后，國家要適時放寬相關限制，賦予基層民主實踐更多的自主權，以促進基層民主實踐的創新。

第二，投票表決前充分協商溝通原則，即以協商為基礎，以協商促共識，對于必經投票表決的事項也要充分利用協商民主的優勢，通過平等的對話、溝通充分披露信息，最大限度增進共識、減少信息不對稱下的誤解與誤判，最終增加投票表決結果的說服力。

第三，重要決策投票表決與一般抉擇訴諸協商相結合原則，即根據協商事項的重要性程度選擇民主決策形式。其關鍵在于盡快出臺法規政策，進一步明確農村基層協商機制的具體適用范圍和投票機制的具體適用范圍，并制定精準的基層協商和投票事項清單，確保協商機制和投票表決機制得以及時啟動，讓公共事務治理更多訴諸于民主程序。

與此同時，還要立法明確農村基層協商和投票的參與人員結構，形成多元參與、多元治理格局，避免基層協商變成個別基層領導干部的“一言堂”，為構建協商與投票表決有序銜接機制奠定基礎。尤其是在當前農村“空心化”背景下，要充分利用外出務工人員“身體不在場，心系家鄉”進而少受權力干擾、適合遠程監督的優勢，借助農村“互聯網+”工程進一步整合外出務工人員參與基層民主協商和投票，并發揮其特有的監督作用。

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【責任編輯：黎?峰】