丁士啟代表：兩份議案惠及礦業人

本刊記者 毛建華｜文

作為第十三屆全國人大代表，今年是安徽省銅陵有色金屬集團控股有限公司黨委委員、副總經理丁士啟第二次來北京參會，在采訪時他告訴本刊記者，這次他帶來了4 份議案，其中兩份是和礦產有關的。

礦業權出讓收益征收方式需修改

丁士啟說，2017年6月29日，財政部、國土資源部聯合印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），《暫行辦法》要點概括起來就是：第一，礦業權出讓收益是國家基于自然資源所有權，將探礦權、采礦權出讓給探礦權人、采礦權人而依法收取的國有資源有償使用收入。征收范圍包括探礦權、采礦權及礦業權內增列礦種和新增資源儲量。

第二，以出讓金額形式征收的礦業權出讓收益，低于規定額度的，可一次性征收；高于規定額度的，可按以下原則分期繳納：一是探礦權人在取得勘查許可證前，首次繳納比例不得低于探礦權出讓收益的20%；剩余部分在轉為采礦權后，在采礦權有效期內按年度繳納。二是采礦權人在取得采礦許可證前，首次繳納比例不得低于采礦權出讓收益的20%；剩余部分在采礦權有效期內分年度繳納。

第三，探礦權及采礦權增列礦種、增加資源儲量的，增列、增加的部分比照協議出讓方式，在采礦權階段征收采礦權出讓收益。

而現行《暫行辦法》第九條規定：探礦權增列礦種以及采礦權增列礦種、增加資源儲量的，增列、增加的部分比照協議出讓方式，在采礦權階段征收采礦權出讓收益。《暫行辦法》以礦產資源國家所有為立足點，規定國家對礦業權內新增資源儲量及開采礦種應征收礦業權出讓收益的權利，卻未提及國家出讓礦業權后礦業權內資源儲量減少時應承擔的責任。這不符合權利與責任對等的原則，違背了市場經濟公平原則，也損害了我國眾多礦業企業的基本利益。首先，礦業權出讓收益征收依據存在瑕疵。礦業權出讓收益確定方式有三種:以拍賣、掛牌方式出讓的，競得人報價金額為礦業權出讓收益；以招標方式出讓的，依據招標條件，綜合擇優確定競得人，并將其報價金額確定為礦業權出讓收益;以協議方式出讓的，礦業權出讓收益按照評估價值、類似條件的市場基準價就高確定。但無論是哪一種方式，確定出讓收益的主要依據都是儲量評審報告，而在現行體制下，國土資源行政主管部門對儲量評審報告只負責備案，而不作認定，這導致大量儲量報告嚴重失實，進而導致國家征收礦業權出讓收益時在某些情況下嚴重失衡。

其次，《暫行辦法》有關規定違背了我國社會主義市場經濟公平原則。礦業權出讓收益是國家為維護礦產資源所有者權益而征收的國有資源有償使用收入，但《暫行辦法》只是片面的規定礦業權人受讓礦業權后，其礦業權內若新增儲量及新增開采礦種需要按規定繼續征收出讓收益，而對礦業權內發現的儲量減少、投資損失等問題卻未作任何補償規定。《暫行辦法》實際上就是默認了受讓人需承擔受讓礦業權所面臨的全部風險與損失。《暫行辦法》對于新增儲量規定征收相關收益，但對于因儲量減少及引起的相應的投資損失，則全部由礦業權受讓人負責。這樣的規定，違背了權利與義務對等原則，嚴重打擊了通過轉讓獲得礦業權人勘探找礦的積極性，制約了國家資源開發利用的產業發展。

最后，《暫行辦法》有關規定不利于礦山企業可持續發展。礦山企業需要投入大量的資金用于礦山的找礦勘查及開采，礦山企業也因此背負著風險高、投入大、收益慢等各種經營壓力。對新增資源儲量征收礦業權出讓收益，勢必會給礦山企業特別是老礦山帶來沉重的負擔，不利于綠色礦山的建設及企業的持續發展。

為此，丁士啟建議對《暫行辦法》規定的礦業權出讓收益征收方式進行修改。第一，國家出讓礦業權時一次性征收礦業權出讓收益，今后不管礦產資源儲量如何變化，不再調整出讓收益。

第二，按權利與責任對等的原則調整礦業權出讓收益。若對新增的礦產資源儲量征收出讓收益，則對礦業權內實際減少的礦產資源儲量部分，應當規定退回相應收益，并對礦業權人因儲量減少引起的投資損失進行一定補償，體現公平。

建議修改《礦產資源法》有關條款

丁士啟告訴記者，我國現行《礦產資源法》是1986年頒布，之后并進行了二次修正。然而，《礦產資源法》在實施過程中，至少在兩個方面存在問題：

第一，《礦產資源法》中規定的國土資源行政主管部門對礦產資源儲量進行審查批準制度不符合現行礦產資源管理現實，也不符合行政審批制度改革工作的要求。現行《礦產資源法》第13 條和《礦產資源法實施細則》第19 條規定了國土資源行政主管部門對礦產資源儲量的審批制。然而，早在2001年，國務院就進行了新的一輪行政審批制度改革，明確了各級政府要進一步轉變政府職能，減少行政審批。為了落實《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》（國發〔2002〕24 號）的精神，2003年5月，國土資源部發布《關于加強礦產資源儲量評審監督管理的通知》，明確國土資源行政主管部門對礦產資源儲量評審不再進行認定，設立備案管理制度。這一制度改革，對于保護礦業投資主體合法權益、提高審批效率等方面起到了重要的作用。但是，這一改變屬于下位效力的部門規章對上位效力的法律的直接變動，違背了立法修法的基本原則。

第二，國土資源行政主管部門在礦產資源儲量評審備案工作中權責劃分不合理。依據現行規定，礦業權人申請評審機構對儲量報告及相關要件進行合規性評審，報告評審通過后由國土資源主管部門對評審意見書和相關備案要件進行合規性審查，審查通過后對儲量報告進行備案并出具儲量備案證明。在現行儲量評審備案制度下，國土資源行政主管部門僅對儲量評審的書面資料的合規性負責，儲量報告的真實性、可靠性由涉及礦業權利益的報告提供者負責，這種權責劃分忽視了國土資源行政主管部門在資源儲量評審備案中的核心地位的現實，極大地增加了以次充好、弄虛作假的儲量報告通過評審并備案的可能性，背離了國家設立儲量評審備案制度的宗旨和目的。

因此，丁士啟建議修改《礦產資源法》相關條款。一是明確礦產資源儲量備案管理制度。將現行《礦產資源法》第十三條“對礦產資源儲量進行審查批準制”修改為“對礦產資源儲量實行備案管理制”。二是明確國土資源行政主管部門在儲量評審備案時的地位及責任。國土資源行政主管部門作為礦產資源儲量真實性、可靠性最重要的把關單位，其責任巨大，其出具的資源儲量備案證明是礦業權投資、交易、融資等市場經濟活動最重要的法律文件，是政府對礦業權市場價值的背書。建議在礦產資源法相關條款中一并規定國土資源行政主管部門在辦理評審備案過程中的責任及義務，切實保障礦產資源儲量可靠。三是提高礦產資源儲量報告提供者的資質要求，提高報告的可靠性。應明確礦產資源儲量報告提供者的資質要求，對此應制定相關配套的實施細則，提高礦產資源儲量報告提供者規模、專業等要求，規范報告的格式。同時，要求報告提供者對于報告的真實性負責，明確其承擔報告的法律責任，經濟上應承擔賠償責任。