都市農業區發展特征與實現鄉村振興的對策措施研究

楊娟，鄭秀國，吳子平，錢婷婷，趙京音*

（1. 上海市農業科學院農業科技信息研究所，上海數字農業工程技術研究中心，上海 201403；2. 英國北愛爾蘭農業食品與生物科學學院，英國 貝爾法斯特，BT9 5PX）

從目前發達國家發展過程中的經歷來看，工業化、城鎮化推進過程中，農業生產資源要素不斷非農化導致的鄉村衰落是一個全球性的普遍現象[1]。經濟社會發展到一定程度后，無論是發達國家還是較為發達的發展中國家，都經歷過鄉村振興與重構來發展鄉村經濟[2-3]。我國經過改革開放后四十年的飛速發展，經濟總量已位居全球第二，但在此過程中形成的城鄉發展的不平衡也成為我國社會主要矛盾的主要表現之一，“新三農”問題日益突出[4]，城鄉之間巨大的差距成為全面建成小康社會和現代化強國目標實現亟待解決的問題，也成為實現中華民族偉大復興必須加以彌補的主要短板[5]，因此鄉村的發展建設一直是政府和學界關注的重點。

2017年10月黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，社會各界都對鄉村振興進行了解讀，提出了指導意見[6-8]，關于鄉村振興研究、分析、部署的報道日益豐富。鄉村振興戰略和社會主義新農村建設、美麗鄉村建設都是力圖解決我國農業農村發展問題，而鄉村振興的目標和要求更高。目前關于鄉村振興的研究和報道，主要是圍繞農村農業建設發展的歷史[9-10]、城鄉發展的主要問題[11-12]、新時代鄉村振興戰略的內涵與邏輯分析[4,13-15]，鄉村振興的路徑方向，如城鄉互動發展、堅持頂層設計、強化制度供給、抓住關鍵要素等[4]，以及鄉村振興的實施主體[5]和農業的地位與發展[2,16]等，這些文章主要是從國家的層面研究鄉村振興發展的原則和政策，鮮有關于鄉村振興具體措施的探討[3]，而在實際操作中，不同地區由于地理、經濟、現狀等條件的不同，其發展措施方法也必然會有很大不同，對鄉村振興戰略實施的對策措施的需求十分迫切。

都市農業區是都市周邊以農業用地為主要用地類型或以農業生產為主要經濟類型的區域。在此區域，城鄉差距鮮明這一現象尤其明顯，大量的非農就業機會、農業勞動的艱辛等因素導致城市周邊區域一家一戶的小型農業生產的比例快速降低，農業生產向家庭農場、合作社、企業化經營發展迅速；由于農業生產投入大見效慢，大市場大流通下都市農業區域內勞動力和土地機會成本高， 導致農業發展路徑窄，這些問題都限制著該區域的發展。為此，在全國上下努力貫徹落實鄉村振興戰略的背景下，都市農業區這一特殊過渡地域的鄉村振興之路應作為一種類型加以研究，厘清這一區域的鄉村建設、農業發展與其相鄰的城市和農業區的關系，提出行之有效的發展模式，這不僅對我國廣大都市農業區的發展有指導應用價值，而且對于我國廣大農業區的未來發展也有示范意義。為此本文通過對都市農業區農業農村的發展特點的詳細分析，總結探討都市農業區鄉村振興過程的實施難點，從突破都市型農業發展劣勢、縮小城鄉居民收入差距、縮小城市與鄉村建設差距出發，進一步從科學規劃設計、體制機制建設、農業發展方向、社會保障制度和基礎設施建設等方面提出具有可操作性的對策建議，供政府管理部門、專業技術人員、企業等各類主體從管理機制、技術設計實施等角度出發提出更加細致的實施方案，推動鄉村振興戰略的實施。

1 都市農業區發展特征分析

1.1 都市農業區農業特征分析

1）發展生產型農業劣勢明顯。都市農業區往往存在著“大市場、小農業”的現象，農業所占比重小，從我國城鎮化率高低不同的部分區域的農業生產要素數據對比中可明顯看出（表1），經濟較為發達城鎮化率高的區域，如上海、北京、天津、廣州、深圳，第一產業所占比重在0.03%～1.22%之間，而城鎮化率不高的大農業區，如河南、山東、重慶等地，第一產業的比重一般在10%左右。

首先，都市農業區發展農業所需要的資源要素機會成本高，其中主要是土地流轉和勞動力成本高，都市農業區距離市區近，勞動力的非農就業機會多，農民兼業化比重高，表現為農業從業者人數大大低于農村勞動力人口，兼業農民的比例在54%～75%之間（表1），因此農業人力資源短缺現象嚴重，尤其是高水平的技術人員、服務人員，而典型農業區農業生產都由當地農民完成，農業從業者人數與農村勞動力人口持平甚至高于勞動力人口，兼業比例為0，甚至負值。

其次，在大市場大流通的背景下，對于大宗農產品和耐儲運的農產品，交通要素不再是阻礙條件，土地規模大、市場占有率高、土地產出率和勞動生產率等高的農業區更有競爭力，都市農業區因為農業賦地少、人均承包地少，如上海、廣州、北京人均耕地面積僅在0.036 ～0.074 hm2之間，遠低于大農業區，因此在大宗農產品和耐儲運的農產品上競爭力弱，只能發展特色農產品和不耐儲運農產品。

表1 我國部分城鎮化率高區域與城鎮化率低區域的農業特征對比表Table 1 Comparison of key development indicators between highly urbanized municipals and provinces with low level of urbanization

2）都市農業區的農業專業化和商品化水平高。都市農業區距離消費市場近，運輸成本低，同時消費者收入水平高，所以農產品銷售并不困難，但消費者對農產品品質和種類的訴求也高，為此也對農業科技提出了更高要求，在此市場優勢和市場要求下，都市型農業也會發展出與市場要求相適應的品種布局和經營管理方式，發展生態型甚至有機農業，走優質化、特色化、品牌化道路。為此都市型農業的專業化和商品化水平一般更高，專業分工更趨明顯，農產品銷售多渠道化，發展了配送、電商、直營店等多種銷售形式。

3）都市農業區農業向多功能化發展趨勢明顯。農業除了具有生產食品和纖維產品等經濟功能外，還天然擁有保護生物多樣性、保持生態資源等生態功能，以及承載著農耕文化、農業科技等文化功能，即農業的多功能性[17-18]。

都市型農業的發展與整個城市社會經濟及生態系統緊密相聯，廣大鄉村地區的山水田園對于都市居民來說是巨大的資源，都市農業區在農業的基礎上發展休閑農業、民宿、農業旅游、農業科普等具有明顯的區位優勢，都市農業區的農業多數除具備基本的生產功能之外，還兼顧利用了其生態、文化等多種功能，發展了農產品加工、觀光度假、科普教育、餐飲服務等二、三產業形態，反映在農業生產經營的多樣化和經營者收入的多元化等不同方面[19]。2013年上海休閑觀光農業已達88個[20]，至2015 年上海鄉村旅游接待游客1 998萬人次，實現旅游總收入95億元，吸納就業2.5萬人[21]。

1.2 都市農業區農村的特征分析

1）農村社會發展變化大，鄉村治理壓力大。一是人口構成發生了很大變化。都市邊緣農村地區的人口中，有本地戶籍的城鎮人口、農業人口，還有從其他區域遷移過來在此居住從事非農產業工作的人口，近年來，有不少來自城市的資本投入到農業，因此都市農業區中還有不少從事農業產業的城鎮人口，還有一類特殊的人口，即從其他區域遷移過來在此居住從事農業生產活動的人口，學術界稱之為“農民農”，“農民農”承包了大中城市郊區的農業用地從事農業生產，產品銷往城市。都市邊緣農村地區人口結構的多樣性，職業從屬關系的復雜性，決定了區域公共管理與服務方式的復雜多樣性[18]。

二是村宅狀況發生了很大變化。城市化發展過程中大量農村青壯年勞動力轉移到城市，隨之而來的是這些勞動力在農村地區所擁有的農宅遭到閑置或廢棄，以至于在我國廣大農村地區普通出現了一種“空心化”現象[22]。劉彥隨等[23]早在2009年就對農村空心化的本質和影響進行了研究，并提出整治對策。農村空心化現象不僅出現在邊遠農村，在大城市周邊也有存在，農民非農轉移或新建住宅以后，原有宅基地仍保留或閑置廢棄。

(4)九宮格綠化種植盤技術。王加權等[22]針對濱河消落帶綠化，提出創新型九宮格綠化種植盤技術，該技術的優點在于水可以通過種植盤的圓柱形底盤形成物理繞流，使得種植盤能在水面漂浮并保持相對穩定，實現陸生植物向水面移植，減小水體消落對植被種類的限制，給三峽庫區消落帶的生態修復提供了新的思路和途徑。

總體而言，在都市農業區城鄉不平衡發展的管理壓力和社會影響要大于其他區域。

2）可選產業類型少，農民增收困難。在城鎮化發展初期，由于距離都市中心區不遠，而土地成本又相對較低，都市邊緣農村地區承接了都市中心區大量低產能企業的產業轉移，勞動密集型企業多，價值鏈較低的生產加工企業多，污染環境或環境風險大的企業多，小企業數量多，規模企業少。隨著城市化發展的深入，低產能企業逐漸被淘汰，多數工業企業進入工業園區，都市農業區二、三產業的比重越來越少，這從上海市近十余年農業從業人員的從業類型中就可見一斑，從2002年到2016年，農村從業人員減少了38%（95.19萬人），其中從事第一產業的人口減少最多（43.95萬人），減少54%，其次是第二產業，減少了17%，約18.32萬人，而第三產業僅減少2%，約0.68萬人，基本保持不變（圖1），帶來的影響是集體經濟收入來源減少，農業的基礎地位淡化，農民增收壓力增大，表現在大城市的城鄉收入差距平均約3.33萬元左右，而城鎮化率低的大農業區城鄉差距僅1.76萬元（表1）。

圖1 上海市農村從業人數動態Fig. 1 Employment by Industries in the suburb of Shanghai Municipal

3）土地流轉率高，農業規模化生產比重大。現代農業的發展應要經過土地流轉后集中，走規模經營的道路，然而在我國現有國情下，農村常住人口接近5.9億人（2016年底），農業產業就業人口比例要大幅降低，土地要實現大規模經營，進而實現較高的單位勞動產出率，將是一個漸進和逐步的過程[16]。在都市農業區，基于國家的耕地保護政策，郊區農業將在很長一段時間內長期存在。城市化快速向郊區農村推進的過程中，郊區農民獲得了大量非農就業機會，一些農民通過土地換保障的形式成為城鎮居民，另一些農民盡管還是農民身份，但從事農業生產意愿低。非農就業機會多，農業生產效益低，因此土地流轉率高，根據2016年的統計數據，上海農戶承包土地總面積為11.73萬hm2，其中8.67萬hm2已被流轉，流轉比例約占3/4，為全國最高；深圳自2004年農民全部轉為城鎮居民后，耕地相較于農業從業人口，達到了人均耕地面積3.37 hm2。都市農業區土地的規模化經營率一般高于大農業區，規模經營為現代農業發展奠定了良好的基礎，因此都市農業區的經營現狀為提早實現現代農業創造了條件。

2 實施鄉村振興戰略的難點

2.1 農業產業興旺實現難度大

產業興旺和生活富裕是鄉村振興戰略五大目標中的難點，但也是首要任務[24]，尤其是以農業產業為主要經濟來源的區域，農民生活富裕目標的實現更加困難[25]。

規模經營、農業科技進步和農業社會化服務體系是實現現代農業的3個條件，為此本文的鄉村振興對策措施中關于產業興旺的實現建議也是從這3個方面提出，但其中規模經營和農業社會化服務體系是互為前提的，因此要注意培育和引導。此外，在區域發展過程中引入非農產業發展的同時，也應注意不能忽略農業的基礎保障地位，要同步補足農業的現代化短板[26]，發揮農業的比較優勢，著力推動農業與非農產業協調發展。

2.2 突破土地管理制度難

新時代的鄉村振興，在農村社會、經濟等均發生了重大變化的情況下必須對農村地域空間進行再分析，通過科學的規劃，重新布局農村生產空間和農民生活空間[27]，修復和拓展生態空間，進而是公共基礎設施的布局。這一問題在都市農業區表現得尤其明顯，因為地域空間相對大農業區小，人口密度大，土地被分割得尤其破碎，成為農業生產規模化和公共服務普及的雙重障礙。為此需要打破已有的永久基本農田區的布局，而國家為保護有效的耕地資源，實施了最嚴格的永久基本農田制度，要打破生產空間和生活空間的變動互為約束的局面，必須從頂層出發，科學評估土地調整需求的合理性和科學性，嚴格審批，調整永久基本農田布局，完善耕地占補平衡制度[28]，實現都市農業區農村宅基地、集體建設用地和農業用地等用地類型的科學合理布局。

2.3 區域均衡發展平衡難度大

農業比較效益低，一家一戶小規模農業經營難以支撐農民增收致富的最終目標。而我國城鎮化發展仍在進行中，農業勞動力將繼續由農業轉向非農產業、由農村轉向城鎮地域，如果不能很好地實現鄉村振興，而非農產業也難以持續發展的話，則將造成“農民離農、村落凋敝”，并進一步陷入“中等收入陷阱”。為此，在區域發展上統籌好城鎮化與農業發展的平衡，建立好工業反哺農業的機制，切實支持農業發展十分重要。

鄉村振興戰略需要與新型城鎮化戰略互為促進，政策調控上一方面是穩步推進城鎮化，促進農業轉移勞動力有效進城落戶，另一方面通過推進農業規模化、專業化、機械化發展，加強農業基礎設施建設，推進農業科技進步，培養農業專業技術人才等途徑來提高土地生產率和勞動產出率，避免城鎮化以犧牲農業發展為代價[2]。

3 都市農業區鄉村振興的措施

3.1 科學規劃鄉村的布局，強化村宅的管理利用

我國自古是農業社會，農民占據全國人口的絕大多數，農村數量多而規模小，分布分散。我國農村普遍出現的“空心化”現象不僅浪費土地資源，影響農業向規模化、專業化、機械化等現代化方向發展，而且分散的農村限制著農村基礎設施的大幅提升，成為擴大城鄉差距的影響因素之一。

科學規劃和宏觀管理是有效改變并預防農村“空心化”的重要措施。在綜合分析區域現狀和未來發展的基礎上，合理確定建設范圍，嚴格規定用地界線，做好規劃編制工作，新建住宅嚴格限制在建設區域內。同時做好舊宅的管理工作，及時退宅還耕，可大幅度增加有效耕地面積；或統一整治利用，發揮舊宅利用價值，增加經濟收入。

合理的村莊規劃不僅解決了村落空心化的問題，而且適度的集中居住有助于鄉村經濟的繁榮，有助于農村基礎設施如教育、醫療、道路等公共資源的經濟有效配置，方便村民生活。

3.2 建立工農協調發展的體制機制

我國經濟的發展沿襲的是工業化城鎮化優先發展，農業支持工業，為工業積累提供廉價的勞動力和物質資源，農業與農村對工業化、城市化的哺育和貢獻呈現“涌入”效應，而工業和城市對農業與農村的反哺則基本上只屬于“收入滴落”效應[29]。

2004年中央經濟工作會議上，國家提出我國已經到了以工促農、以城帶鄉的發展階段，并指出要調整國民收入分配格局，積極支持“三農”發展。自此，我國開始實行工業反哺農業、城市支持農村的方針，取消了農業稅，每年中央“一號文件”均是農業主題的文件，但總體而言我國仍處于城鎮化發展階段，以城帶鄉、以工促農的體制機制尚不健全，農村只是被動接受工業化城鎮化的統籌和輻射，沒有很好發揮農村的能動性和主動性[14]，許多措施對農業農村發展的促進不具有可持續性。

工業反哺農業、城市支持農村的措施不能只是在農業項目或農業園區的建設上，應是在鄉村發展建設的系統工程上，第一，建立健全農村土地管理規章制度，保障農民擁有的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等權利。改革農村土地使用制度，賦予農民與宅基地和承包土地更多的財產利益掛鉤政策，增加農民財產性收入。同時加強對宅基地的審批和管理，杜絕亂批亂占現象。第二，建立城鄉一體化的農村社會保障制度和實現城鄉一體化的基礎設施和公共服務條件，后文有詳述。第三，建立農業產業發展扶持的長效機制，如產業激勵政策、產業發展補貼政策，并建立持續的人才培養機制，如本地人口農業就業的補貼政策，農民企業家、農業新型經營主體、農業帶頭人、農業技術人才等各類農業人才的培養措施等。第四，建立生態環境建設和保護長效機制，不僅包括農業生產的綠色生產標準和監督管理制度，還包括村容村貌、河道、綠化的農村生態維護管理機制。

3.3 重視現代農業產業，發展都市型生態農業

農業依托鄉村而存在，鄉村社會、土地、經濟等的發展變化推動著農業發展方向的相應轉變。盡管都市周邊鄉村區域非農產業發達，農民收入多樣化的特點十分突出[30]，但總體而言農村區域的非農產業還主要是依賴于農業的文化、自然生態等功能而延伸展開，如文旅產業、康養產業、休閑度假、田園地產等，因此仍需高度重視現代農業的發展，如此以來現代農業的多功能化發展才更有吸引力。

隨著農業人口的城鎮化轉移，農業生產規模逐步擴大，這一現象在都市周邊地區表現尤為突出。生態農業、有機農業、科普教育、休閑農業、科技農業等都是都市型農業發展的重要方向，其中生態農業是都市型農業可持續發展的核心關鍵，拓展農業功能、挖掘農業附加值是都市型農業競爭力的重要保障。

都市型農業的發展，首要的是發展措施，要培育扶持龍頭企業和農業生產大戶，通過農業生產的規模化和機械化，實現較高的單位勞動的生產效率，進而是單位勞動的收入。其次是實施產業發展聯動機制，成立利益結合較為穩固的部門組織，如形成“龍頭企業+合作社+農戶”的聯動機制，都市型農業盡管規模化生產，但是其規模與大農業區相比還是相差甚遠，難以在大市場中抵抗風險，為此通過產業聯動機制，實現統一采購、銷售、生產服務等方式，形成大農場的效果，提高市場競爭能力。第三要大力引入農業社會化服務，通過低成本、便利化的生產經營服務供給，覆蓋農機作業、病蟲害防控、農資配送、產品營銷等各個方面，緩解都市農業區農業勞動力不足、專業技術人員不足、勞動力成本高的困境。第四要發展多樣化的生產和服務，都市消費群體多樣，對農產品類型、質量、服務方式的需求多，為此，農業生產的產品類型應多樣化，農產品質量應多樣化，尤其要注重綠色、有機農產品的生產，對各類型農業服務業的需求也是多樣化，需要一定數量的一二三產業融合發展的農業園區，發展創意農業、科技農業、農村電商、農業旅游、度假民宿等與農業農村密切相關的業態。

需要注意的是，都市型農業盡管要注重一二三產業全產業鏈發展，其一產功能始終應放在第一位考慮，一產是二三產存在和良好發展的前提和保障。

3.4 建立城鄉統籌發展的農村社會保障制度

2014年國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出，將取消農業戶口與非農業戶口性質區分，逐步實現城鄉居民平等享有公共服務和社會福利待遇。文件的出臺標志著戶籍制度改革這一基本制度改革已進入全面實施階段。戶籍制度及由此帶來的權利不平等是形成城鄉差距的原因之一，為此需要加快推進基本公共服務均等化、加快推進城鄉一體化發展，這一制度的出臺具有重要的歷史意義。然而在現實中，附著在市民身份上的各種福利農民仍然難以得到[25]，僅在少數地區該制度有一定突破，多數區域進展緩慢。

加快建立一套均等的基本公共服務體系，使農民在教育、醫療、養老等方面享有與城市居民同等的待遇。在經濟較為發達的都市周邊農村區域，農村人口比重低，政府經濟基礎好，這一措施完全有條件實施，可作為試點先行先試，進而推廣到其他區域。

3.5 加強農村基礎設施建設，實現城鄉基本公共服務均等化

農業農村的統籌發展已得到各界共識，也被認為是對傳統“重農業、輕鄉村”發展路徑的一種修正[31]。

鄉村振興的核心是產業興旺，但產業興旺的前提是留得住人才，鄉村的發展是吸引人才的前提基礎。因此區域協調發展上不能“重農業、輕鄉村”，要注重鄉村的發展，進而為農業的發展提供良好資源保障。長期以來，由于鄉村分布的分散，工業主要分布于城市建設區，農村地區經濟薄弱，農村基礎設施建設落后于城市，生活的不便利導致人才引入吸引力不夠。而農業要發展，首先是人才、資金等經濟發展要素資源的投入[32]，為此鄉村振興戰略的實施，首先要大力投入農村基礎設施的建設，在區域村莊規劃布局的基礎上，通過房屋、道路、供水、供電、污水處理、通信甚至是燃氣等生活服務資源的配置和教育、醫療等服務機構的設置，實現城鄉基本公共服務均等化，吸引人才入駐，為產業發展提供良好的基礎條件。

以鄉村是否具有吸引力最表象的村宅風貌來說，除少數地區外，我國多數鄉村的住宅都以方塊式建筑為主，東部沿海地區混雜著歐式風格村宅，建筑質量參差不齊，建筑風格體現歷史傳承性不夠，住宅的舒適度也較為不足。這種現象的出現，究其原因，是由于村宅的建設是農民自發行為，而反觀城市住房，則有著專業的設計和嚴格的建設標準。農民是分散的個體，為此，應以政府為主體，聘請專業人員研究發布區域鄉村住宅的建設風格、結構設計、建筑標準，并加強監管審批，從而使農村住宅呈現出具有歷史文化傳承性的風格特點，同時也保障農村住宅的質量，減少農民的住房建設投入。建筑格局也是鄉風文明建設的體現[13]，應加以重視。

4 結語

我國幅員遼闊，不同地區農業生態條件、經濟社會狀況、消費市場等均有較大差異，甚至是同一區域不同類型村莊的特點也不同，為此我國鄉村振興戰略沒有統一模式，需要不同地區根據自身資源稟賦、發展階段、區位條件等，探索形成各具特色的鄉村振興道路和模式[33]。鄉村振興需要全社會各類型主體共同出謀劃策，本文重點從突破都市型農業發展劣勢、縮小城鄉居民收入差距、縮小城市與鄉村建設差距出發，提出了都市農業區鄉村振興的對策措施，在實踐過程中還需要不同地區根據實際情況提出有建設性的解決方案，并積極付諸于行動實踐，通過實踐破解關鍵難題，找出可行之路。

本文所推薦的都市農業區鄉村振興的措施，也可應用于我國廣大農業區，只是在落實的步伐上，如工業反哺農業的長效機制、城鄉均等化的農業基礎設施的建設、城鄉一體化的農民生活保障制度，這些措施因為區域經濟條件的不同，實施的先后階段會有差異，但隨著我國經濟的不斷發展，最終實現城鄉一體化發展的鄉村振興目標，這些措施都是適用的，有些既是措施也是目標。都市農業區緊靠經濟發達、現代化程度高的城市區，其鄉村振興戰略可按照較高標準的目標制定發展措施，只有這樣才能形成較好的目標效果和鄉村振興局面。