上海城市管理標準化的發展思路、政策建議和案例分析

文/金彤

一、上海城市管理標準化的現狀和問題

（一）發展現狀

改革開放40年來，特別是近年來，上海不斷加強城市管理相關標準的制定和完善，標準化工作取得了長足的進步，標準的數量和質量都穩步提高，執行修訂日臻完善，功效能級逐步體現，社會效益日趨顯現，技術性標準與行業管理標準相輔相成，精細化導向成為趨勢。在此期間，有的標準（如社區養老標準）上升為國家標準，有的標準（如房地產領域相關標準）在逐步規范。

在安全領域，組織制定了《重點單位重要部位安全技術防范系統要求》《住宅小區安全技術防范系統要求》等涉及安全管理的地方標準20余項。

在公共管理領域， 2015年下半年以來，上海探索建立一套系統的城市管理標準，確定了“8＋1＋1＋1”整體架構，共包括56部實體標準。

在公共服務領域，上海在全國率先發布了養老、醫保等民生服務類地方標準，《社區居家養老服務規范》等多項地方標準上升為國家標準，現正將試點成果向全行業輻射推廣。

在社會治理領域，近年來，上海市制定了《社區事務受理服務中心建設服務規范》《社區公益服務項目績效評估導則》等一批地方標準。2014年，制定出臺了創新社會治理、加強基層建設的“1＋6”文件，為上海基層社會治理明確了一套科學有效的標準和制度體系。

在行政權力運行領域，制定了《行政審批辦事指南編制指引》《行政服務中心服務規范》等一批地方標準，逐步完成全部1124項行政審批事項標準化建設，實現了行政審批標準化全覆蓋。

（二）存在問題

誠然，上海城市管理的標準化工作取得了長足的進步，但由于一些主客觀的原因，依然存在以下“三不”問題有待解決。

1．層次不高，待提升。一是有的領域缺標準；二是有的領域有標準但比較隨意，不精準、很含糊；三是有的領域標準不合理。

2．效能不佳，待優化。一些領域開展標準化城市治理效能不佳。如：城市垃圾綜合治理待優化；交通綜合治理待優化；出租車及網約車的管理待優化；高層建筑防災減災措施還不系統，待優化；城鎮排水除澇標準低，防汛基礎設施不足，待優化。

3．信息化水平不高，待提升。數字化水平低，信息化建設相對薄弱，尚未建立起標準化的數字信息系統。信息化水平是數字化城市管理水平的重要標志，它的提升有助于提高城市管理的綜合水平。

（三）原因分析

1．機制體制的制約。一是政出多門，協調難；二是內部監督不完善，需創新。

2．區位存在的限制。上海的區位條件決定了有些標準不可能很高。如上海處于長江和黃浦江的下游，水質受上游的影響大，很難提高水質標準，更難制定上海的標準。

3．法規制修的制約。上海的法律制定權、修改權很有限。當新的標準制定與現行法律有沖突時，難免導致少有作為。因此，在推動標準的制定和實施時，需要突破有些法規限制，如垃圾處理標準、網約車標準等。

二、發展思路

應通過建立健全城市管理標準體系來為精細化管理提供標尺和依據，聚焦技術標準、管理標準等領域，梳理、制定、修訂相關標準，以精細化為導向，逐步實現城市管理標準的全覆蓋、高水平。結合實際，針對上述三大問題，應具體做好如下八個“著力”。

（一）國際接軌：著力卓越的全球城市特色的標準化建設，提高層次

1．第一維度，上海標準需具有卓越的全球城市特色。具體涉及四個方面。

一是標準領域。卓越全球城市必不可少的標準應著力生態環境、公共安全、食品安全、交通、社會治理等領域的高標準。

二是品質導向。上海標準制定要對標全球城市的高品質需求。對標紐約、倫敦、巴黎等國際一流城市、全球城市的治理標準，結合上海城市發展階段和綜合實力，甚至可以創新標準，以更好滿足人的高品質、高層次、多樣化的需求，從而以標準推動城市國際服務功能提升。

三是高于國標。上海在很多領域可以高于國家標準。應當說，滬寧杭在很多城市管理領域高于國家標準，上海需要探索在一些與國際標準接軌并能在全國起引領示范作用的標準。標準制定要更多地考慮人性需求，更注重人的感受，要以人為本，致力于滿足人民群眾對美好生活的需求，與上海“四個品牌”打造相結合，更關注細節，反映城市發展規律，體現城市高品質發展的內在需求。標準制定要有利于城市精細化管理，通過標準制定推動城市軟硬件的精細化。

四是探索引領。上海在一些領域可以探索引領示范型的標準。通過制定相關領域精細化管理的成功標準，爭取在全國起到導向、示范的作用。

2．第二維度，上海標準需逐步與國際大都市對接。

一是對接方式。積極開展與城市管理標準化工作相關的國際交流與合作，引進發達國家或城市的先進經驗、理念、模式和方法，實質性參與國際標準化活動。制定或優化既體現國外先進理念、先進經驗又符合中國國情、上海特色的標準，在引進中創新，在創新中提升。

二是對接方法。利用國際間多邊合作平臺、交流渠道、服務網絡，獲取標準應用方面的信息、經驗、渠道、體會、做法，分析國際間標準應用存在的問題，借鑒先進經驗，“解剖”和分享成功案例，創新解決方案，逐步推動國內標準、上海標準與國際接軌。

（二）底線掌控：著力把握三大底線，提高效能

一是法律底線。標準要有法律底線，標準的制定和落實不能違反法律。二是創新底線。標準的制定和落實不能阻礙創新。標準要為創新留下空間，不能因為標準而限制了創新，反而應給予創新更大的空間，取消或放松限制性的條件。三是數量底線。標準不是越多越好，但沒有標準是萬萬不能的。要樹立人本和功效理念。

（三）分類把握：著力精準施策，提高效能

一是標準化不一定完全定量化、流程化，也可以是定性與定量相結合。二是涉及城市安全的標準要高，影響到城市創新的標準可以減少或取消。三是并非所有的領域都要有很多標準，如有些行業規范不一定能上升為標準。四是標準可以分為強制性、建議性、指導性（調動市場主體積極性）等幾類。標準要結合城市的特點，如在巴黎衣服不能晾出去，但上海比巴黎潮濕，就不能強制。

（四）空間預留：著力現實和未來統籌平衡，提高層次和效能

一是有的標準要有調整的空間，既有固定標準，又有非固定標準。要適應經濟、社會、技術發展的變化，依據上海所處的城市發展階段，統籌多個管理部門，體現多元和豐富的特點，努力滿足各個領域、各個群體的訴求。

二是標準化是動態完善的過程。標準體系建立起來、標準制定出來后，宣貫到位，并在實施過程中經過不斷地檢查和自評發現問題，持續改進，保證標準的持續有效性，形成可反饋、可改進、可提升的城市管理標準體系。

（五）簡單有效：著力執行和程序，提高效能

主要是指標準的執行和程序。簡單有效的標準有利于執行，方便廣大居民群眾。應簡化標準程序，將復雜問題簡單化，盡量用信息化、智能化手段，讓企業、群眾少跑路，讓信息多跑路。

（六）產業培育：著力中介培育和試點服務集聚，提高效能

在建立完善標準化服務體系基礎上，進一步培育標準化的中介咨詢、信息服務、法律、會計等服務機構，支持社會組織、企業、個人等參與標準化服務，培育標準化專業服務產業。試點發展上海標準化專業服務產業集聚區，培育標準化服務市場。

（七）機制創新：著力五項機制的建立完善，提高層次和效能

建立健全城市管理標準化可持續運行并發揮預期功能的機制，建立城市管理標準化長效機制，推進動態的、持續改進的城市管理模式，不斷提升城市管理水平。

1．管理機制。在市標準委員會和市質監局的積極引導下，吸引第三方機構、社會力量參與。在標準執行中，選取重要的、可操作的領域，政府主導強制推行，社會力量廣泛參與。

2．監督機制。以政府績效考核和社會參與的形式進行內部與外部兩個層面的監督。

3．激發市場標準創新活力的機制。研究制定團體（聯盟）標準管理相關細則，試點推行團體（聯盟）標準登記管理制度。完善團體標準集中受理登記平臺建設，全面實現團體標準登記網上受理。

4．地方標準技術評審制度。圍繞重點領域，明確地方標準的行政管理和技術管理職責，不斷提升地方標準的質量和水平。

5．區域聯動機制。以城市標準化創新聯盟建設為突破，強化城市標準化創新和區域標準化聯動，構建區域標準化工作新格局。推動長三角區域地方標準、團體標準互認及共同實施。

（八）信息化提升：著力標準運用的信息化提升，提高信息化水平

一要用系統的觀念引領標準運用的信息化方向和目標；二要用先進的技術來保證標準運用的信息化技術和手段；三要用顯著的成效來體現標準運用的信息化成果和水平的提升。

三、政策建議

（一）政策支持

應出臺政策支持標準制定與推廣、標準服務、標準研發、標準產業發展。對于社會組織、社會企業、行業協會等主體或個人研究、設立和推廣相關城市管理標準并產生一定影響的，在自籌資金的基礎上給予適當補貼或獎勵。

（二）組織協調

以行業主管部門為主導，制定單位聯合上海市質量技術監督局、上海市標準化委員會、上海市法制辦、上海市標準化研究院以及大學科研院所、行業協會、社會組織、企業等，吸引社會公眾參與。在前期研究的基礎上，制訂研究、討論、征詢、擬訂、修改、試行、推廣等程序，按照程序執行并不斷完善。

對于新設的標準、修改的標準，由市標準化委員會統籌協調各相關部門，以法規、條例、文件等形式逐步推行。利用新一代信息技術，建立健全監督中心和指揮中心管理體制，從而實現精準、高效、全時段、全方位覆蓋城市管理。建立標準化效能監察體系，監察實施過程、實施結果，并實施量化考核。在完善標準體系的過程中體現綜合治理和社會參與的理念，體現公民參與權。引導社會組織和公民廣泛參與精細化管理標準體系建設的全過程，形成政府主導和社會共治的局面。

（三）法規完善

城市管理標準化有助于推進城市管理法制化。標準的優勢在于制定和推行的效率高，但約束力不足，需要法規助力。標準的量化或技術性規范的細化，可為法規更好地規范執行提供技術支撐與保障。而且，標準作為科學、技術和實踐經驗的總結，也可以通過法規來配套推進，進而提升城市管理水平。但法律法規體系和標準體系在制定主體、法律效力和分類依據等方面都是不一樣的，加強兩個體系及制定主體之間的銜接和配合對于推進依法治市和城市管理精細化十分重要。為此，在推動城市管理標準體系建設、在執行環節建立健全相應的標準的同時，應做好標準與法律法規體系的銜接和配合，結合發展需要，進一步完善《上海市地方標準管理辦法》《上海市標準化條例》。

（四）信息服務

加強信息化、城市管理數據體系、信息系統互聯互通的標準化建設。城市管理標準化基于數字化和深度信息化，實現虛擬城市空間與實體城市空間的互動，從而對標準化提出了更高的要求。通過標準化支撐城市管理的規范化、科學化、程序化、數字化，進而推動城市管理從原來條塊分割、相對封閉的架構邁向智慧城市開放、協同、合作的架構，推進大數據分析與應用，以支撐全面透徹地感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用和以人為本的可持續創新，以標準化支撐的深度信息化推進城市管理標準化。

隨著新一代信息技術的發展，標準本身也需與之相適應。應通過云計算、大數據、人工智能等科技手段，建立共享的數據服務平臺,全面匯聚上海城市管理領域相關數據信息并及時分析研判。

利用新一代信息技術，結合現代城市管理模式，將城市管理數據的采集、處理、分析、顯示、評價等全部流程數字化，實現計劃、組織、指揮、協調、控制與創新等智能活動和管理方法集合的一體。

（五）平臺共享

知識社會、智能環境下大規模知識共享為群體協作提供了基礎，使得相關群體跨越時間和空間障礙參與標準化過程成為可能。搭建開放平臺，通過大數據、維基百科、微博、AI、Fab Lab等工具和方法應用，讓公眾及社會相關機構參與標準化，以社會公眾的需求為導向，不斷完善標準化指標設計，在標準的實施和完善中不斷提高城市生活品質，在匯聚大眾智慧和引導社會參與中實現人性化、精細化的城市管理。通過建立開放平臺，以市民、社會廣泛參與的用戶創新、開放創新、共享創新、大眾創新推動標準化發展。

建立健全上海市地方標準管理信息平臺，優化和完善地方標準全過程管理，逐步形成“制度+科技”的新型地方標準管理體系。

建立健全城市精細化管理標準體系查詢、信息共享等綜合性服務平臺。

（六）人才支撐

引進和培養標準研究、標準應用、標準服務、標準推廣等標準化人才以及領軍的高層次標準化人才、跨專業的標準化人才。選擇一批標準化人才到國外發達城市接受培訓，拓寬視野。

（七）資金保障

逐步建立城市治理標準化社會多元化投入機制。規范資金使用方向，提高資金使用效率。

四、上海城市管理精細化工作的實施案例

依據上海市質量技術監督局關于發布《2018年度第一批上海市標準化推進專項資金項目申請指南》的通知中的具體要求，探索制訂《上海市政府采購“房地產服務——物業管理”項目在公開招標或競爭性磋商方式下基于“綜合評分法”的評審打分標準（試行）細則》。

物業管理作為一種復合型社區服務行業，在城市管理和發展中發揮著越來越重要的作用。《上海市住房發展“十三五”規劃中》明確指出,堅持規劃引領與管建并舉相結合,提升管理能級，促進城市有機更新和城市特色風貌塑造相協調，強化環境保護和生態修復,打造宜居宜業社區，使城市更具韌性、更可持續。這說明“十三五”規劃將物業管理在城市管理中的作用提升到了一個新的高度。

政府采購項目中的物業管理項目具有項目多、金額大、頻次高等特點，制訂具體有效的評審標準和細則是做好政府采購工作的有效保證，既具有長遠的戰略意義，又符合積極的現實操作要求。評審標準具體如下。

（一）商務標部分評分（共20分）

1．確定評標基準價：經評標委員會甄別確認，滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其報價滿分為20分。

2．確定其他投標報價分：計算公式為投標報價得分=評標基準價/打分投標單位的投標報價×20%×100。

經評標委員會評審，如投標單位的服務方案不能滿足招標文件要求，該投標將不列入評審范圍，其報價如為最低投標報價，也不作為評標基準價。

如果評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查的投標人的投標報價,有可能影響產品質量或不能誠信履約的,將要求該投標人作書面說明并提供相關證明材料。投標人不能證明其報價合理性的,評標委員會應將其作無效投標處理。

（二）技術標部分評分（共80分）

1．企業基本情況（共6分）

（1）企業運營情況（共2分）

根據企業自評標年度起上溯兩年的年度損益表打分。均贏利為2分，一贏一平為1分，一贏一虧或2平為0.5分。其他及兩年均虧損為0分。

（2）管理規模（共2分）

實際在管總面積：30萬平方米以上（含30萬平方米）為2分，10萬平方米以上（含10萬平方米）為1分，10萬平方米以下為0.5分。

（3）通過質量認證（ISO9000）、職業健康安全認證（OHSAS18000），環境認證（ISO14000）（共2分）

通過ISO9000、OHSAS18000和ISO14000三項認證或兩項認證的得2分。

2．近三年類似項目評價和業績情況（共10分）

投標人目前管理的類似場所項目（多個單位同一區域算1個）有1個的為3分，在此基礎上多增1個加1分，最多5分。有1個考核合格的業主評價的為3分，在此基礎上多增1個加1分，最多5分。

3．整體服務理念、目標、管理方案策劃、具體實施方案和物業管理服務的應急預案（共25分）

根據投標人提供的相關項目服務方案思路、各項管理內容、針對性、管理設想、服務定位、服務方式、特色管理、重點難點的應對管理措施等具體實施方案與措施，以及應急預案、緊急事件處置措施、各類突發事件的保障措施等進行打分。綜合評價好的得21-25分，較好的得17-20分，一般的得12-16分。

4．管理機構及管理制度（共8分）

根據投標人提供的管理機構設置、各部門職責、工作流程、各類規章制度、保密規定及管理的實際操作性、可行性、針對性，針對物業所作的規劃情況、檢查驗收方案、辦公設備配備等情況進行打分，綜合評價好的得7-8分，較好的得5-6分，一般的得3-4分。

5．人員配置和管理（共8分）

根據投標人針對本項目各類人員配置是否齊全、科學，是否滿足招標文件人員任職要求，重要崗位、專業人員是否在政審、體檢合格基礎上持證上崗，人員考核是否有標準、有措施、有獎罰淘汰機制，以及上崗儀表、行為、態度標準是否統一、規范等情況進行打分。綜合評價好的得7-8分，較好的得5-6分，一般的得3-4分。經評標委員會評審如投標單位的人員配備不能滿足招標要求或相關法律法規要求的，本項得0分。

6．項目經理（共5分）

具有大專以上（含）文化程度，5年以上（含）項目管理經驗的得5分；中專文化程度，3年以上（含）項目管理經驗的得3分；高中文化程度，1年以上（含）項目管理經驗的得1分。不滿足條件的，酌情減扣。

7．日常管理服務措施與承諾（共10分）

根據投標人針對本項目所作的有關日常管理服務措施的承諾中有關常規性方便業主服務、業主相關工作聯系程序和制度、考核方法措施以及年度服務工作業主綜合滿意率的內容進行打分。綜合評價好的得8-10分，較好的得5-8分，一般的得3-5分。

8．費用報價依據和合理性（共5分）

根據投標人所投報費用報價情況進行打分。綜合評價好的得4-5分，較好的得2-4分，一般的得1-2分。

9．投標文件編制和完整性情況（共3分）

目錄、框架、主要內容完整，投標文檔制作完好的得3分,如部分完好，根據上述三項的響應程度酌情給0-2分。

注釋

1．《中共上海市委 上海市人民政府 關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見》（滬委發[2017]25號）

2．《2018年度第一批上海市標準化推進專項資金項目申請指南》

3．《中華人民共和國政府采購法》

4．《中華人民共和國政府采購法實施條例》