地方政府危機預警運行機制研究
——以“山東壽光泄洪”為例

李 亞 茹

(中國傳媒大學 經濟與管理學院，北京 100024)

當今，我國應對危機事件的預警組織體系作為一個完整運行的系統，在對危機事件的預警管理中，使得各個子系統即地方政府的各職能部門能夠對自身的職責有著更清醒的認識，利用其自身部門的專業設備和技術，對相關類別的突發事件如公共衛生、氣象和地震等進行專門的檢測和預警，同時政府的統一指揮和行動等有效工作也起到了主要的作用，這不僅體現了相關職能部門應對突發事件的專業優勢，更是體現了預警組織體系作為系統運行時整體配合的重要性。

一、理論基礎

(一)系統論

系統理論的核心內容是將研究對象視作各部分有機組合的、動態運行的系統，分析整體與部分、各結構功能要素之間，系統與環境之間的相互關系。通過研究系統要素之間的特點和運行規則來指導系統高效運行，實現動態平衡，所以系統論的最終目標不只是分析系統特點和規律，更重要的是，這些功能和規則用于控制、管理、轉換或創建系統以實現優化目標。

本文以地方政府預警機制為研究對象，將地方政府預警機制看作一個系統的有機整體，分析應急機構、應急機制、應急專業人員和危機事件發生之間的規律，以系統論的運行原則指導政府危機預警機制實現動態平衡，達到及時有效的預警目標。

(二)系統論下的預警機制

1.整體性。地方政府危機預警機制包括社會危機意識、相關法律法規、組織系統、信息管理網絡等各個子系統，所有子系統都是相互關聯和相互約束的[1]。系統的整體性要求每個子系統必須各司其職，一個子系統運行不暢，就會阻礙其他子系統信息傳達和任務執行，進而會導致整個系統即整個危機預警機制的正常運行。

2.結構開放性。這個系統以政府組織架構為基礎，橫向上，危機管理涉及的各個部門需要相互聯系相互作用，共同為預警信息作出準確的評估和發布；縱向上，各部門又需要對管轄地區的對應部門和人員進行充分溝通和交流，確保及時上傳預警信息和部署預警工作。更重要的是，危機預警機制具有開放性，需要從外界捕獲信息，同時借助外界社會力量推動預警信息的傳播，這一特性使得系統結構向更高層次發展。

3.時序性。危機管理機制運行包括三個部分：預警、處理和善后。危機預警機制的時序性表現為預警信息發出的時效性、預警內容的準確性和信息傳遞的渠道通暢。同時，預警機制的時序性又貫穿于危機管理這一運行系統，確保信息傳送通道的高效和預警內容的權威準確。

二、壽光洪水危機預警機制運行分析

從系統論的視角來看，此次壽光洪水事件充分暴露了地方政府危機預警機制運行的缺陷，當前地方政府預警機制的現實困境在于不能系統地認知預警機制的運行，危機事件的應對只依靠政府某個部門，這一理念會影響危機處理的有效性和及時性，而且在系統運行中，一些地方政府的工作隋性會導致其應對公共突發事件采取保守的處理方式，錯過最早預警時機。

(一)事件始末

壽光泄洪事件真正的災難發生于2018年8月17日。 首先受第18號臺風“溫比亞”影響，山東省濰坊市普遍開始下起暴雨，8月17日，天氣預報預測臺風降水量為40～70毫米，但實際降水量遠遠超過預報的降水量，接近警戒水位。為確保水庫安全，濰坊政府決定按照省市有關規定向下游排洪。

8月19日，臺風繼續襲來，壽光市多個地區暴雨持續加劇。同日，壽光市防汛抗旱指揮部辦公室發出“特急”傳真電報，增加彌河上游水庫流量和排放。8月19日，上午8～10時，洪水流量增加，總流量達到每秒320立方米，加上區間來水，彌河流量實際更大。洪水的增加一直持續到8月21日18點。受上游三大水庫洪水流量的影響，彌河水位繼續飆升，造成下游壽光段多處決堤和洪水倒灌，沿線的許多村莊都被水淹沒，引起了公眾的廣泛關注。

(二) 危機預警機制的現狀

1.預警機制機構。由于壽光屬于縣級市，由濰坊市代管，所以此次壽光洪水事件涉及到的危機預警部門主要包括濰坊和壽光兩個層級的相關部門。

壽光市主要的旱澇災害預警主管部門是水利局，負責組織協調監督和指導城市的防汛抗旱工作，開展市政府防汛的日常工作；負責重要洪泛區，蓄洪和洪水滯留區的洪水影響評估；負責水利設施突發的危機事件的應急工作。壽光水利局設有防洪防汛抗旱綜合辦公室，掌握雨水水情和災害，必要時發布洪水，臺風預報，警示和輿情公告。

濰坊市水利局與旱澇災害有關的主要有兩個科室。其中一個市防汛抗旱督察科，主要指導城市城市防汛抗旱責任制的建設，對基層防汛抗旱辦公室進行指導建設，其中就包括壽光市防洪防汛抗旱綜合辦公室。另一個是防汛抗旱信息調度科。負責組織防洪演習，指導抗洪救災工作；負責各種氣象，干旱和工作條件的收集分析發布和處置；負責組織防汛抗旱會商會議，擬訂防汛抗旱應急調度、組織實施應急搶險方案[2]。

2.危機預警預案。壽光市2012年發布的《壽光防汛應急預案》根據降水預報、實時汛情、險情、災情等因素，以及汛情可能造成的危害程度將預警級別由輕到重依次分為藍、黃、橙、紅四級防汛預警，并分別針對不同級別預警制定不同應急預案。

而《濰坊市防汛應急預案》則更為詳細地將防汛預警機制作為預案中的一節進行詳細的規定，市氣象局、國土局、海漁局、水文局以及其他有防汛任務的部門和單位根據職責分工及時提供天氣、雨情、水情、工情、災情等有關信息，作為防汛預警發布的依據，各縣市區、市屬各開發區防指負責提供轄區內中小河流、小型水庫的水情、洪水預報，各類防洪工程的安全運行狀態、險情，洪澇災情及災害(含山洪災害)預報預警等信息，市防辦負責及時收集、匯總預警基礎信息，分析防汛形勢，向市防指提出防汛預警發布和啟動應急響應建議。濰坊市的預警級別和壽光一致，但在不同預警信息的對應下，濰坊市又設置了不同級別的應急響應工作。

(三)預警機制的運行過程

1.預警前期。濰坊市相較于往年降水量較多，于今年7月份就已經進入汛期，8月份已有臺風過境，造成雨水過多的現象。

8月13日，濰坊市水利局發布13日6時至15日6時全市平均降雨量80.0毫米，但并無相關預警信息的發布。

8月14日凌晨，壽光市水利局發布防汛Ⅱ級(橙色)預警通知，并抽調專人成立2個巡查組，對城市部分重點地段、重點區域、重點部位進行現場查看，了解防汛形勢，及時掌握城市防洪排澇情況。

8月15日，壽光水利局發布相關汛期公告“水利局：迅速進入實戰狀態，全力確保安全度汛”。

8月17日-8月19日，濰坊市國土局一直在發布相應的地質災害預警預報，加強預警預報和應急值守。

8月17日13時37分濰坊氣象部門發布臺風重要天氣預報和預警信號，先后發布雷電黃色預警信號、暴雨藍色預警信號、暴雨橙色預警信號、暴雨紅色預警信號、雷電黃色預警信號、大風黃色預警信號，為防汛辦提供了準確的氣象信息。

8月18日21時05分濰坊市防汛辦公室發布防汛Ⅳ級預警。

8月18日，壽光市人民政府防汛抗旱指揮部發布通知：壽青邊界的譚家坊水文站觀測彌河泄洪量已達到每秒380立方米，洪峰即將進入壽光。

在預警前期可以看出，壽光市政府和壽光市水利局危機監測工作和預警信息發布工作配合較為高效，但濰坊市防汛辦針對濰坊市氣象部門、國土部門提供的監測信息反應較為遲緩，這也為濰坊市中后期預警工作帶來了壓力。

2.預警中期。8月19日，壽光市政府發布關于防汛防臺風工作的緊急通知，彌河、丹河泄洪流量大，各鎮街區立即組織力量對轄區范圍內行洪河道上的各路口、缺口、排澇口、涵洞口等抓緊時間再組織一次詳細排查，針對排查出的隱患問題立即進行封堵，安排專人進行盯靠，一線警戒，24小時應急值守，確保河道行洪安全。

12時53分壽光市發布消息暴雨藍色預警信號已升級為暴雨橙色預警信號。

13時20分濰坊市將防汛Ⅳ級(藍色)預警升級為防汛Ⅱ級(橙色)預警。

16時13分壽光市政府發布暴雨紅色預警信號。根據濰坊市防汛抗旱指揮部通知，彌河上游黑虎山水庫泄洪流量為1160立方米/秒，冶源水庫泄洪流量為300立方米/秒，加上區間來水，進入壽光市境內流量將達到1700立方米/秒。

隨著雨勢的不斷加大，21時50分壽光市將防汛Ⅱ級(橙色)預警升級為防汛Ⅰ級(紅色)預警。而濰坊市政府則在22時40分才啟動了防汛Ⅱ級應急響應。

這期間，壽光市政府再次發布關于彌河上游水庫加大流量泄洪的緊急通知，泄洪量再次加大。同一時段，壽光市市政府辦公室發布了關于做好防雨防災緊急工作的通知。

8月20日壽光市政府再次發布關于冶源水庫加大流量泄洪的緊急通知，同時于0時50分發布關于啟動防汛Ⅰ級應急響應的通知。

預警中期是整個預警過程中最重要的階段，也是爭分奪秒的一個過程，壽光市政府針對現實汛情和雨水情況，響應迅速，多次提高預警級別，提高了壽光市政府和社會公眾對此次雨水災害的重視。而濰坊市政府從整體災害考慮，多次發布泄洪通知，同時由于前期預警工作遲緩，導致濰坊市政府和濰坊市水利局在整個災害預警過程中形成負面被動的形象。

3.預警結束。8月21日壽光市政府發布關于冶源、嵩山、黑虎山水庫停止泄洪的通知，之后，濰坊市水利局才發布關于做好防汛和抗災減災工作的緊急通知，相比于壽光市19日的防災緊急通知顯得有些遲緩。

圖1 預警過程示意圖

在此次預警機制運行中，由于壽光一直處于汛期，預警機制反應較靈敏，信息發布總體較及時。可以看出，暴雨和泄洪同步發生是壽光此次洪水事件的最大原因，前期濰坊市水利局和壽光市水利局的氣象等各項預警信息保持一致，但后期由于一段時間內雨量不斷增加，濰坊市預警信息和防汛信息明顯遲緩于壽光，且不斷發布泄洪通知，使得壽光市短時間內無法作出有效反應。從系統論的角度來看，在此次系統運行中，各個子系統的配合存在著問題但也有可借鑒之處。

(四)壽光洪水預警機制運行分析

1.關鍵環節失靈，風險評估工作缺位。壽光危機預警機制中信息管理網絡是構成預警系統的關鍵一環，信息管理網絡首要工作是對風險的評估。由各個子系統構成的預警系統，如果在某個子系統缺位或者工作不完善，就會牽一發而動全身，導致整個預警機制無法達到原有目標。雖然壽光防汛工作很早就進入全面備戰狀態，但在19日泄洪當天，由于對到達壽光的洪峰量判斷不準確，使得訊息在一天內變化差值較大，導致村民對于洪水的忽視，從而造成了大量村民財產損失。

2.系統結構限制，上下級信息缺位。在預警機制結構中可以發現濰坊市雖然作為壽光的代管政府，但并沒有發揮資源支撐和信息指導的作用，相反壽光和濰坊的預警信息發布有延遲誤差，壽光于晚上9點已進入I級應急響應，而濰坊剛剛發布橙色預警。預警信息發布不到位，導致城市整體對于洪水和暴雨的嚴重性預估失誤，無法有足夠的時間對壽光人民的財產轉移做出合理安置，在權重之下只能選擇泄洪。在暴雨期間，對于洪水的關注需要考慮上下游所有地區，濰坊作為預警系統中的信息發布者，壽光作為信息的反饋者，兩者之間的信息溝通不暢，使得預警系統作用發揮不到位。災害統計和信息傳播不及時不僅會導致人們的誤解，還會導致政府信譽的下降，從而導致輿論危機，也會使救援人員很難及時有效制定整個危機管理過程的救援計劃[2]。

3.開放性不足，傳播信息不到位。由于前期對于風險評估不足和信息發布不一致，所以沒有足夠的時間安排人員進行轉移動員，多數村民對于此次洪水危機認識不到位，危機意識薄弱，導致財產無法得到合理安置。多數村干部通過微信群的方式進行信息發布，信息容易被忽略，預警信息發布不夠有力度，無法達到預警的效果。村民缺乏洪水預警等演習，預警機制不夠完善，無法形成完整有效的預警工作。總體而言，壽光防汛預警機制缺乏開放性，無法讓村民進入預警系統，成為重要的一環。從信息傳播的速度來看，此次泄洪預警信息雖然發布，但由于預警機制中監測環節的遲緩，通知與災難幾乎同時發生，給社會群體做出反應的時間有限。另外一個關鍵性因素是預警信息的有效反饋和回應，壽光市受災群眾對于預警信息無法有準確判斷，依據慣性思維忽視了泄洪和暴雨雙重災害帶來的危機后果，對預警通知反應遲鈍，導致財產轉移時間不足。

在此次洪水預警事件中，雖然預警信息發布遲緩且多變，但是由于壽光市政府和濰坊政府都對此較為重視，迅速采取了相關救援措施，人員傷亡較少。

4.時序性較強，信息決策迅速。在整個洪水預警過程中，壽光市面對洪水和暴雨，一天之內迅速決策升級預案并且加大力度。為全力做好防汛工作，市水利局于19日晚將防汛預警級別升至Ⅰ級(紅色)，并且立即啟動了一級應急響應預案，快速利用電視、廣播等方式向其他政府部門和社會公眾發布了防汛I級(紅色)預警的通知。此前在8月13日至14日的臺風“摩羯”中，壽光市水利局的預警工作也做得非常完備，提前做好監測預警，安排部署防汛檢查工作，進入防汛實戰狀態，順利應對強降雨天氣。壽光市水利局作為預警系統最前線的一環，作到了及時處理信息，及時發布預警信息，作出預警工作的部署，信息決策迅速，保證了這一環節的時序性，在整個洪水預警過程中有效地避免了一些損失。

5.危機管理體制完整，救援迅速。雖然預警信息發布較晚，評估不到位，但是后期壽光市政府和濰坊市政府迅速采取措施。濰坊市公安機關啟動救災應急預案，組織了8 000多名公安警察，16 000多名警察輔助部隊，800多名城市邊防衛兵和士兵[3]；民政系統按照濰坊市自然災害救助應急預案規定，針對受災情況迅速啟動了自然災害救援三級、二級、一級應急響應；市政府也在第一時間啟動了防洪應急預案，組建救援預備隊和救援應急小組，調查潛在的安全隱患，確保市民安全出行。壽光市各級政府機關采取應急措施，市政部門直接響應組織40歲以下中青年干部到嚴重災害現場的呼吁；各鎮區所有鄉鎮干部提前派出設備和材料，組織中青年村民，組建應急隊伍22 000人；市直接部門和單位將能夠參加防汛救災的人員，全部納入應急救援隊伍，總人數超過3 800人。各鎮區的工作人員一起加強大壩，組織受災群眾的疏散，營救被困人員。與此同時，社會組織的救助工作也在同步進行，全市約有5萬人直接參與一線救災。

建立地方危機預警機制的最終目標是通過該系統的高效運轉，實現預警目的，控制危機發生的概率。在壽光防汛預警信息系統中，雖然壽光市政府作為系統關鍵核心，但是其他子系統和它相互關聯，一個系統間傳達不到位，就會導致預警機制整體運行欠缺，如圖2所示。在這次系統運行中，濰坊市和壽光市之間的信息傳達不到位，村民意識薄弱，都導致了這次洪水財產損失慘重。

圖2 壽光泄洪危機預警系統

三、系統論下地方政府危機預警機制的構建

在危機管理活動中，通過有效預警可以將危機的風險程度降至最低，所以預防往往勝于治理。地方政府預警機制的完善應以明確責任和增強權威性為基礎，加強風險評估和預警工作的建設。同時還需要拓展預警信息傳播的途徑，實現多元化傳播，增強預警工作的靈活性，最大程度地減少危機帶來的損失。

(一)注意整體性，加強風險管理工作

在公共危機管理過程中，政府工作的第一目標就要加強風險管理，即對預警監測對象——有可能引發危機的隱患因素進行實時監測，這也是為危機預警機制整體性運行做出的先期預判，更好地發揮預警系統的整體性。首先，從公共危機風險因素出發，實時監測和分析風險因素的發展現狀和趨勢；其次，注重風險識別，確定風險的類型和水平；最后，關注風險評估并分析預測風險的趨勢。預警作為危機管理中的先期工作，可以有效地避免潛在風險，合理應對可以控制的風險，以最快速度將不可控風險進行轉移處理。最后，政府需要及時對風險帶來的后果進行處理，即啟動地方政府突發事件的應急響應工作。

(二)構建系統動態平衡，預警工作與社會響應相結合

預警機制運行對社會公眾發出預警信息之后，危機承受群體是否能夠迅速做出應急準備也是政府危機預警機制發揮作用的關鍵性因素。社會和其他政府系統對于預警的迅速反應可以彌補預警工作的不足，從而實現預警機制的動態運行平衡。

首先，在預警工作中，信息來源的權威性、準確性和真實性會影響到信息接收者對于預警通知的反應程度。因此，政府不僅需要確保警示信息的真實，而且需要和社會溝通，保證信息不失真，以其提高警示信息的有效性。

其次，需要提高公眾對危機的意識和對預警作出反應的能力，并應制定有針對性、有效和持續改進的預警方案，以適應當地社會的特殊性，避免危機應對中的混亂，在整個社會中建立良好的危機感。最后，必須通過各種實用和多樣的形式，如課堂教育，媒體推廣和社區推廣，探索合理的宣傳教育方式，鼓勵社會全體成員了解危機預警相關知識，學習危機處理和應急救援相關技能，提高社會整體的危機意識，增強社會整體預警能力。

(三)加強預警信息的傳播，加強系統的時序性

預警信息發布和傳播的過程是一個追求時效性的過程，所以對于預警機制的時序性而言，傳播手段和傳播主體非常重要。首先，從傳播手段的角度來看，傳播預警信息的手段必須具有多樣化的特征，包括電話、廣播、電視等傳統媒體，同時加強融媒體預警中心建設，發展手機短信、微信、微博等多種平臺端口結合的形式，另外，隨著社會公眾和第三部門對公共事務的參與意識提升，民間組織自愿傳遞通知的形式也需要被重視。不同的通信手段可以確保不同的群體可以接收預警信號。其次，從報警傳輸的主題來看，預警信息一般由政府發布。預警信息與群眾生命財產息息相關，所以必須真實準確，才能彰顯政府信息發布的權威性。如果群眾難以準確理解報警的含義，就必須利用社會力量進行報警傳輸工作并解釋政府警示，這將大大改善預警信號的時序性。

(四)建立流暢的系統結構，建立聯動的信息管理中心

在各子系統之間信息網絡暢通的前提下，信息管理中心通過公共危機監測、信息收集、信息評估和預警預控等環節，密切監控系統的內部和外部環境，搜索和收集相關信息，及時發現危機跡象。除此之外，信息管理中心需要為監測對象建立合理的預警指標體系，根據監測現象和監測信息對危機發生的風險概率和風險類別進行評估，迅速得出準確的預警信息。最后，根據預測和優先事項原則，預測信息和警報將發布到系統和社會中的不同對象。

信息網絡遍布整個預警機制的大規模系統，各子系統的信息網絡共同構成了一個綜合的信息流通管理系統。信息網絡如神經元般通過突觸捕捉信息并將其傳送至信息管理中心，實現預警信息的全覆蓋。

四、小結

系統論視角下的公共危機預警機制的運行過程必須符合系統運行的原則：整體性、結構開放性和時序性。一方面，我們需要關注公共危機意識、相關法律法規、組織系統和信息管理網絡之間的關系。另一方面，更應該從危機管理的宏觀角度把握危機預警與危機管理之間的系統性關系，突破官僚制的層級桎梏，提高預警系統在危機管理中的重要性，使得系統論更好地指導公共危機預警機制的運行。同時，預警機制需要對社會開放，促進系統的動態平衡，整合專業和社會力量，加強對預警過程的監督，加強危機意識教育。系統論指導下的政府危機預警機制運行過程中，各要素將會被系統整合從而更高效地對接全社會應急管理各項資源，向社會公眾提供準確有效的預警信息，提高全社會危機預警意識。