參與式國家的另一條道路

吳熒秋

摘要：文章是關于《政府未來的治理模式》的書評。在對該書的基本信息及主要內容進行梳理后，文章選擇了政府未來治理四種模式中的參與式國家進行探討。著重探究了不甚為人關注的基層公務員參與決策的問題。以中國的政治文化為背景，簡單探究了基層公務員參與決策的主體、過程、程度及價值問題。在對中國政治環境及世界公民參與進行剖析后，提出中國應加快推動基層公務員參與決策，并給出了相應的發展步驟。

關鍵詞：參與式國家;基層公務員參與決策;中國的政治文化;政府成本

在彼得斯對參與式國家的討論當中，我發現所謂“參與式”國家主要包括兩方面的含義。一方面是大眾參與，與民主緊緊相連，另一方面是公共部門員工的參與。更嚴謹的說法是，大眾參與中包含著顧客參與與公民參與，二者概念并不完全相同。

在《政府未來的治理模式中》，彼得斯關于這兩種參與模式所著筆墨幾乎相當，都進行了鞭辟入里的分析。然而，當我查閱文獻時發現，關于公眾參與存在著大量的研究，關于低級官員參與的研究卻寥寥無幾。這背后的原因莫過于“公眾參與”與“民主”息息相關。

我認為，當下研究“低級官員參與”較研究“公眾參與”更具迫切性，更有意義，尤其是對于包括中國在內的發展中國家而言。

一、低級官員參與決策

我認為，政府內部低級官員的參與涉及到以下幾點內容：參與主體、參與過程、參與程度、參與價值。

（一）參與主體

我們更多的是用低級官員、低級員工、基層官員等概念來描述應該參與政府決策的主體。這樣含糊的概念表達嚴重影響了這部分群體參與管理的落實。我認為，政府內部參與決策主體有：村長村委書記以下的工作人員，可以有限參與鄉鎮級的管理決策，鄉鎮級別官員及科員可以參與市縣的決策，以此類推。彼得斯在政府未來的治理模式中認為這樣一個群體就是一直被排除在決策范圍外的政府組織成員。從這個意義上來講，這類成員在我國是屬于辦事員、科員等行政級別較低的公務員。然而，彼得斯在表述參與群體時又用了“低級官員”、“基層官員”等字眼。盡管不排除這是翻譯問題，但是很顯然類似于科員辦事員這種級別的工作人員是無法被稱作“官員”的，國內外大抵皆如此。基于此我認為，政府內部參與的主體包括辦事員、科員這類的低級別公務員以及科長、非領導職務的主任副主任科員這類的低級或基層官員。

（二）參與過程

由于政府內部參與決策是政府市場化的推動，因此關于基層公務員參與決策的方式可以向企業管理借鑒。在企業中，員工參與管理有多種方式。

其一，分享決策權。通過團隊、委員會、集體會議的形式來解決存在的問題，當然，員工參與其中。在我國，政府每天存在著各種各樣的會議，一些較為重要的集體會議，小組會議，工作會議等應該讓普通公務員參與其中，并享有決策權，而一些常規會議，例行會議等則無需參與決策，否則一般行政體制便會混亂不堪。在大眾參與中將大眾分為顧客和公民，所謂顧客就是利益相關者，而公民就是普通公眾。政府內部員工參與自然也有劃分，可以分為履職員工和普通員工。由于大眾參與與基層公務員參與的區別，大眾參與中公民可以站在更加客觀的角度參與決策，而基層公務員參與中普通員工而非職能員工參與決策，會降低決策的科學水平以及決策效率和有效性。因此，參與決策的公務員必須是與該決策所需職能相關的基層公務員。

其二，代表參與。代表參與是指員工不是直接參與決策，而是一部分員工代表進行參與。無論是員工參與還是公民參與，都會采用這類間接參與的方式。在政府內部參與的過程中也可以采用間接參與的方式，選擇公務員代表決策參與。關于公務員代表的選擇，可以以績效考核及組織威望為代表選擇依據。

（三）參與程度

基層公務員參與決策的程度是高是低，如何把握是一個很困難的問題。大部分低層次公務員都是不愿意參與決策的，他們更愿意安分守己，做一天和尚撞一天鐘式的參與完成任務，當然，這也涉及到決策失誤以及處罰問題。當基層公務員擁有了決策能力，卻缺乏與決策能力相匹配的擔責能力時，讓基層公務員參與決策就會變得很困難。這就涉及到參與程度問題，只要將參與程度控制在合適的范圍內，就能調動普通公務員參與決策的積極性。

（四）參與價值

無論是參與主體、參與過程還是參與程度，最終都是涉及到對參與價值的討論。多數專家都認為，參與式決策應實質性地影響組織管理策略，參與式決策應包括發表反對意見的程序;參與式決策不僅僅局限于提意見的階段，應能影響最終的決策結果。這些專家所要求的是參與決策的實際價值，然而參與決策除了實際價值外還存在一定的象征價值。彼得斯在政府未來的治理模式中提到，除了真正的杰出人物外，參與可以說是一種價值，這種價值屬于政治民主的意識形態范疇。從目前全世界的環境來看，公眾參與的實際價值越來越難以實現，相反，公眾參與的意識形態層面的象征價值正如火如荼的發展著。相較于公眾參與實際價值的實現，基層公務員參與決策的實際價值更易實現。

二、我國推進基層公務員參與的理由

我國當前應該加強對基層公務員參與決策的探究，無論是在學術領域還是在政府領域。

首先，基層公務員問題突出，缺乏工作積極性。以鄉鎮干部為例，多數鄉鎮干部面臨以下問題：權小責大、位卑言輕、前途艱辛。權小責大是指當前很多工作最后都必須落實到鄉鎮，而鄉鎮干部們執行這些任務時的權力卻很小。位卑言輕是指鄉鎮干部處于干部的最基層也是最底層，對待上層部門和群眾都沒有太多話語權。前途艱辛是因為一些鄉鎮干部沒有社會關系，往往不能引起縣領導的重視，升遷基本無望。這三種是我國基層公務人員普遍存在并且根深蒂固的難題。推動基層公務員參與決策是有效緩解這些問題的方法。當基層公務員能夠將自己的意見反映到決策部門，并且必須對最終決策成果有所影響時，權小責大、位卑言輕的困境就能有所緩解。同時，基層公務員參與決策也提供了一個彰顯自身才能的機會，領導能夠從中發現具有潛力的基層公務員。參與決策使得基層公務員的前途不再是封閉的。當基層公務員不再位卑言輕、前途艱辛，他們就擁有了工作的積極性。基層官員積極性的調動對于整個行政體制效率的提高具有重要的意義。

其次，政府官員決策信息不足，無法做出科學有效決策。科學決策主體一般包括決策領導，決策助手，決策專家，學科專家，實際工作者和廣大群眾。在群眾參與較為困難的情況下，基層公務員就成了了解群眾情況，表達群眾意見的最好窗口。由于長期在基層工作或者每天直接接待群眾，普通公務員對于大多數民眾的需求狀況是十分了解的。通過基層公務員直接參與決策從而實現公民間接參與決策，既提高了決策效率也保障了公共利益。

在我國實行基層公務員參與也面臨著諸多挑戰。黨的十八大以來，從嚴治黨和反腐敗深入推進。如此高壓的態勢讓官員和普通公務員都抱著“不求有功但求無過”的心態，決策更是慎之又慎。在這種情況下，基層公務員參與決策的積極性必然受到一定影響。

三、公眾參與的沒落與不可行性

在參與決策中，公民參與與基層公務員參與本應是相輔相成的，但是從全球政治環境來看，公眾參與正在走向衰落。西方公眾參與民主可以追溯到古希臘城邦時代。當代參與民主整體上可分為兩個階段。第一階段是20世紀六七十年代參與民主的產生和形成期。這一時期，由于西方發達資本主義國家經濟迅猛發展，迎來了資本主義發展的黃金時代。為適應經濟的發展，政治方面參與民主逐漸形成第二階段是80年代以來參與民主的發展期。伴隨著新社會運動進入一個大發展期，參與民主的形式逐漸多樣，民主發展較為蓬勃。

然而，近年來，人們在談論民主問題時更多的是談論“民主的衰落”“民主的回撤”“民主的倒退”等等。今天，無論在西方發達國家還是在發展中國家，民主都面臨著嚴重的挑戰。西方國家的民主呈現出兩極分化的現象。一方面是公眾對于民主的冷漠，另一方面是民粹主義盛行。民主受到冷漠可以從西方國家普遍不高的投票率中窺見一二。民眾對于參與國家選舉、國家決策并不在意，從前幾年英國脫歐事件的分析中可以清晰看出民眾參與決策的冷漠。民粹主義則更為普遍，從法國到意大利再到西班牙，民粹主義近些年幾乎席卷了歐美大陸。除了西方發達國家，發展中國家的民主參與也問題頻出。由于公民參與無法與國家制度，政治文化相適應，部分發展中國家因此發生了一系列暴力沖突，社會矛盾加劇。

可以看出，目前世界范圍內，試圖利用公民參與來推動公共行政的做法可行性較低，中國同樣如此。阿爾蒙德將政治文化劃分為村民文化、臣民文化以及參與者文化。我國目前尚處在臣民文化與參與者文化中間，在向參與者文化發展的過程中，必須采用漸進式發展，推動政府內部低級官員參與決策，逐漸過渡至公民參與。

參考文獻

[1]李圖強.現代公共行政中的公民參與[M].北京：經濟管理出版社，2004.

[2]于海青.當代西方參與民主研究[M].北京：中國社會科學出版社，2009，7.