50座城市吸收1億人口

南方周末記者 張玥;南方周末記者 張玥

“目前戶籍制度改革的‘零門檻，實際上是把事實上的‘零門檻形成了制度形態”。

戶籍制度改革的難點和困境在于特大城市，它們集中了太多的優質資源和特權，消化這些問題還需要一個過程。

過去兩年，全國多個城市房價出現反彈，特別是部分二線城市房價上漲迅速，最主要的原因就是人才政策變相放開了限購。

南方周末記者 張玥

發自上海

南方周末實習生 吳超

2019年4月8日，國家發改委發布了一份沒有掛在官網首頁的文件，卻有著應當被記入史冊的分量。

這份名為《2019年新型城鎮化建設重點任務》（下稱重點任務）的文件進一步取消了城市落戶限制：在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬—300萬的II型大城市全面取消落戶限制；城區常住人口300萬-500萬的I型大城市全面放寬落戶條件；超大特大城市的積分落戶政策要確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

國務院將“城區常住人口”作為城市規模劃分的標準，并不包括農村地帶和下面的縣級市/縣所轄人口。但經南方周末記者查詢，官方機構并未發布相關人口數據，僅能參考住建部發布的《2017年中國城市統計建設年鑒》。

根據年鑒中的“城市人口”，達到全面取消落戶限制條件的II型城市59個，包括太原、長沙、蘇州、石家莊等；達到全面放寬落戶條件的I型城市10個，包括西安、沈陽、哈爾濱、杭州等；超大城市5個，天津、成都、廣州、南京、武漢；特大城市4個，北京、上海、深圳、重慶。

也就是說，除了20個左右I型、超大、特大城市外，中國絕大多數城市至此已可能全面取消落戶限制。上述統計中，中國城市數量約700個。

戶口，在很長一段時間里都是“中國第一證件”，它塑造了中國人的城鄉觀甚至價值觀。在此前熱播的電視劇《都挺好》中，主人公一家的悲劇都源于，母親趙美蘭僅為了一張城市戶口就嫁給了父親蘇大強。

在人們呼吁多年后，戶籍制度竟不動聲色地自我瓦解。其背后的緣由是什么？戶籍制度被逐步打破后，將給中國城市帶來怎樣的變化？

拆掉城鄉間的“墻”

自新中國成立后，戶籍制度就逐步建立起來，并變得牢不可破。

1949年，國民黨時期的戶籍法規被廢除，新的戶籍管理部門建立，確立了城鄉戶口管理基本上由公安機關負責的模式。

彼時，貧窮的新中國選擇首先依靠重工業實現強國目標，而工業的基礎在城市。為了降低城市工人的勞動成本，政府不得不對城市居民提供大量的住房、醫療、糧食以及教育補貼，但有限的財力迫使政府只能針對有限人口提供補貼。

在這個背景下，1958年，中國第一個戶籍管理法規《中華人民共和國戶口登記條例》出臺了。它確立了“農業戶口”和“非農業戶口”兩種戶籍，第一次以法規的形式限制農村人口遷往城鎮，奠定了中國戶籍管理制度的基本格局。

此后，農業戶口轉非農業戶口的“農轉非”政策步步趨嚴，每年每地的“農轉非”指標非常少。公安部相關文件顯示，1977年各市鎮的“農轉非”指標是1.5‰，“千里挑一”。

戶口這道墻在中國城鄉之間砌成：一邊是高福利的城市生活，另一邊是缺乏公共服務的農村。它不僅是人口信息統計的尺度，更是一種身份的象征。

中國人民大學社會學理論與方法研究中心教授、博士生導師陸益龍曾出版多部關于戶籍制度的專著，他對南方周末記者說，1962—1983年是戶口限制非常嚴格的時期，糧油供應和主要生活品基本上都按照戶口來配給。

轉折點出現在1984年，國務院發布改革文件，明確部分地方可以辦理“自理口糧戶口”，也就是說，農民可以在城市落戶，但沒有糧油供應。當時非農業戶口本是紅色的，自理口糧戶口本是藍色的，所以后者就被稱為“藍印戶口”。

轉折之所以發生，是為鼓勵鄉鎮企業和小城鎮的發展。當時東南沿海地區鄉鎮工商業發展迅速，為離土不離鄉提供了成功經驗。

1992年后，戶籍制度改革動作加大，一些中小城市開始變相買賣戶口，即繳納幾千元的“城市增容費”，就可以辦理“農轉非”。

2000年以后，身份證、居住證、大城市積分落戶等不同的改革措施相繼出臺，政策制定者始終在朝“公共服務均等化”努力，逐漸將戶口與獲取公共服務的權利進行剝離。

早在2008年，時任中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉和副研究員王美艷就曾撰文指出：不同規模和等級的城市，戶籍制度改革的力度各不相同。“小城鎮戶籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市戶籍制度改革的力度最小。”

戶口“含金量”越低，改革越容易，這個規律到今天仍然適用。

50個城市“搶跑”

實際上，在這次官方“開閘”之前，各個地方政府已經“搶跑”了很長一段時間。

2017年以來，諸多城市就已經通過政策松綁開啟了一輪輪的“搶人大戰”。中原地產研究中心的數據顯示，截至目前，2018年發布各種人才引進與落戶等政策的城市超過50個。

進入2019年以后，熱度依然未減。例如深圳啟動在職人才引進和落戶“秒批”制度，廣州宣布新的“1+1+3”入戶新政體系，南京發布“房產1平米加1分”的落戶新政，石家莊更是直接宣布“零門檻”落戶。

總的規律是，2017年的“搶人”主要集中在二線城市，2018年起，一線城市和三四線城市開始參與其中，2019年，大家一起加碼。

“人才”的標準則在持續降低。“（現在）已經從搶人才，變成了搶人口。”中國社會科學院社會發展戰略研究院院長張翼向南方周末記者總結，大約五六年前，發展較快的省會城市就開始搶本科生，后來發展到搶大專生和技校生。

目前，已有不少城市的人口規模逼近千萬級別，向超大城市進發。如2018年西安戶籍人口接近千萬，鄭州常住人口突破千萬，杭州常住人口已達980.6萬人、寧波為820.2萬人、南京為843.62萬人等。換言之，此輪人口流動中，“新一線城市”幾乎都是大豐收。

搶人大戰一個大的背景是中國勞動力人口正在呈負增長態勢。近期國家統計局公告顯示，自2012年起，中國勞動年齡人口的數量和比重已經連續7年出現“雙降”，7年間，勞動年齡人口減少了2600余萬人，相當于每年減少將近400萬人。

在這場搶人大戰中，不少城市沒有搶贏。清華大學建筑學院研究員、北京城市實驗室創始人龍瀛針對收縮型城市做過專門的研究，通過對中國鄉鎮街道辦事處公布人口的調查，他發現，2000—2010年，中國650多個行政城市中，180個城市的人口是減少的態勢。也就是說，中國近30%的城市正在“收縮”。

但當他和團隊把調查結果說給一些政府官員時，對方普遍會否認或排斥，拒絕自己的城市被稱為“收縮城市”。與此同時，在這180個城市中，能看到總體規劃的63個城市無一例外都在規劃人口上升。針對這個現象，此次發改委文件中第一次出現了“收縮型中小城市”的說法，表示要“轉變慣性的增量規劃思維”。

張翼對南方周末記者說，在這種背景下，大多數城市的戶口含金量已經不高，“目前戶籍制度改革的‘零門檻，實際上是把事實上的‘零門檻形成了制度形態”。

如果制度改革落后于市場需求，改革所釋放的制度紅利就很小，就起不到政策設計者最初設計的政策效果。中國社會結構發生的劃時代變化，使很多配套措施只顯示其“跟進”功能，而沒有顯示拉動功能。

八成農民工不愿“進城”

重點文件中的I型大城市“全面放寬”落戶條件，雖然不同于II型大城市“全面放開”，但對于重點群體來說，I型大城市也是全面放開落戶限制的。

根據國家發改委規劃司有關負責人的介紹，重點群體指的是，在城鎮穩定就業生活的新生代農民工、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、農村學生升學和參軍進入城鎮人口。

以農民工為主力的重點群體有1億人，他們是否愿意“進城”呢？

中國社會科學院社會發展戰略研究院院長張翼團隊調查的結果顯示：40年前農民們擠破頭要去城市落戶，40年后的眼下，已經有80%的農民不愿意去城市落戶。

從2011年開始，張翼團隊就在有關“農民工城市融合”的調查中設計了“落戶意愿”的問題。當年結果顯示，80%的農民工選擇“不遷移戶口，就在能夠找到工作的城市打工”。后來的調查問卷雖然題目稍有變化，但每次顯示的結果都是，絕大多數農民工不愿意遷移戶口。

張翼訪問過一位東莞的企業中層，她來自湖北，她覺得是否遷移戶口對自己沒什么影響，只要當地能解決小孩上學的問題，就不用遷移戶口。而且即使把戶口遷來打工地，也仍然買不起房子。

另一方面，她最怕變成“城里人”之后，老家的宅基地和承包的土地會被收走。盡管現在的政策是，遷移戶口仍可以保留家鄉的承包地，但她擔心時間一長政策會變。

張翼總結說，真正有流動需求的是大學畢業生，農民工對戶籍的要求已經不高了。當前的收入對他們來說是一個很大的限制，即便進城也很難占據好的資源，比如優質學校，他們只是希望孩子能夠在他們打工的地方入學，“入學比戶口重要”。

即便在愿意遷移的人群中，多數農民工希望把戶口遷移去北上廣深這樣的特大城市，或者至少是城市的成熟建成區，而不是邊緣區域。“但最終落不落，還要通過各方利益平衡。”張翼說。

由此可見，農民工真正看重的是就業和公共服務，而非能夠買房的戶口。真正有吸引力的還是一些經濟發達的超大、特大城市。

上海交通大學特聘教授、博士生導師陸銘對南方周末記者說，“我不認為新的戶籍政策會導致人口向500萬以下的城市轉移，因為人在哪里，主要是由城市的就業機會和收入水平所決定的。”

在他看來，即便目前特大和超大城市仍在比較嚴格的戶籍制度下，人口向這類城市集中的趨勢仍然沒有停止，而且這種趨勢是不會被逆轉的。如果大膽假設全面取消戶籍限制的話，中國的一二線人口會進一步增長，中小城市進一步萎縮，也就是說人口集聚程度會更高。

這種趨勢是跟城市發展的規模經濟效應相吻合的，從全球范圍來看，幾乎沒有例外。以日本為例，目前日本的總人口在負增長，但是東京都和東京圈的人口在進一步的正增長。在東京都這個只有2000平方公里左右的地方，聚集了日本人口的1/10，在東京圈聚集了日本人口的1/3，而且這個數字還在增長。

?下轉第6版

不過，大城市能否吸引到人，也要取決于它們是否能夠破除資源固化，不斷實現公共服務均等化。中國人民大學社會學理論與方法研究中心教授陸益龍認為，目前戶籍制度改革的難點和困境在于特大城市，它們集中了太多的優質資源和特權，消化這些問題還需要一個過程。

“相應來講，公共政策的制定是要給各種有流動傾向的人口創造好的條件，而不是設置各種障礙。”陸銘說。

在他看來，目前一些政策的制定已有巨大的進步。如對于特大和超大城市來講，積分落戶政策更強調居住年限和社保繳納年限，這個舉措有“消化存量”的含義，即給非本地戶籍的人口一個優先權。因為只要戶籍制度不是一夜之間完全放開，就會涉及誰先誰后的排序問題，優先存量更公平。

此外，城市發展需要不同教育水平的人，如果用房子和受教育水平來衡量落戶條件的話，就會歧視低收入和低技能的人。從這個意義上講，強調居住年限和社保繳納年限更為公平。

利好樓市？

如今在人們的印象中，與戶口聯系最緊密的權利恐怕是購房。這次戶籍全面取消或放寬的II型城市和I型城市，有相當一部分都實行過限購政策。

“房價上漲的城市，大部分都發布過人才引進政策。”中原地產首席分析師張大偉對南方周末記者說，過去兩年，全國多個城市的房價出現了反彈，特別是部分二線城市房價上漲迅速，最主要的原因就是人才政策變相放開了限購。

以西安為例，房價上漲與歷史上最寬松的人才引進政策有很大關系。作為政策力度最大的城市，自2017年放寬落戶條件至2018年底，西安新增落戶人口超過105萬，戶籍總人口接近1000萬。

“房地產限購關上了房地產投資的‘門，太寬松的人才引進政策又打開了購房的‘窗。”張大偉分析，部分城市引進人口的門檻過低，很大程度上不是為了吸引人才，而是吸引購房者。從地方政府角度來看，也許是樂見其成的。

不過，目前放寬落戶條件，對樓市的刺激效應也在減弱。

新政釋放當天，易居研究院副院長楊紅旭在朋友圈分析，此次落戶新政其實是此前一系列政策的延續，多數城市近些年已經不同程度地落實了。對樓市的利好，其實近三年在多數二線城市中也已經釋放。

此前一系列政策包括：2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》、2015年兩會提出的三個“1億人”（即“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”）以及2016年出臺的戶籍制度改革和2018年的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》等。

楊紅旭對南方周末記者說，這次政策對樓市有沒有利好，主要看兩類城市。第一，城區常住人口100萬—300萬的城市一般是“強三線”和“弱二線”，它們落戶本來就容易，對外來人口吸引力不大，而且城市普遍沒有限購或是限購很松，這次政策利好不是很大。

第二，對于城區常住人口300萬—500萬的城市，普遍是二線、“強二線”城市，利好比較明顯。尤其是“強二線”城市對于省內的購房者吸引力比較大，這種城市一般都有限購。落戶以后，不管是上學、養老或工作，只要是有支付能力，客觀上都有買房需求。

但是“強二線”城市在過去兩年里，很多已經大幅降低了落戶門檻，比如長沙、合肥、西安、鄭州、石家莊等，所以雖然看起來利好好像很大，但實際上很多有意愿的人已經進去了。

（南方周末記者譚暢對本文亦有幫助）