生產建設項目集中區水土保持動態監管初探
——以晉陜蒙接壤地區水土保持動態監管為例

馬紅斌，張宇龍，祁永新，李雄飛

(1.黃河流域水土保持生態環境監測中心，陜西 西安 710021；2.黃河上中游管理局，陜西 西安 710021；3.陜西省水土保持生態環境監測中心，陜西 西安 710004)

近年來，隨著國家西部大開發、東北老工業基地振興、京津冀協調發展、長江經濟帶等一系列區域發展戰略的實施，涉及區域建設活動集中，開發強度大，且區域范圍跨多個省(區)，擾動地表和破壞植被面積大，社會關注和影響度較高，生態保護的責任重大。按照水利部提出的“把水土保持工作重心切實轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板”的總思路和新要求，傳統的監管方式和手段難以滿足新時期的要求，如何借助新的技術手段，利用水土保持信息化技術精準、及時地發現生產建設活動造成的影響，發現問題并依法依規從嚴及時查處，加大事中事后監管力度，探索生產建設項目集中區水土保持監管新方式，為傳統監管面臨的突出問題提供了新的解決途徑，也為水土保持信息化發展奠定了基礎。以黃河上中游管理局組織實施的晉陜蒙接壤地區水土保持動態監管項目為例，結合《國家水土保持監管規劃(2018—2020年)》明確的在7個生產建設項目比較集中、代表性強和有重要社會影響的典型區域開展水土保持監管的任務，對照動態監管目標，梳理了生產建設項目動態監管工作的任務與內容，分析了實際工作中的工作流程與技術路線，總結了生產建設項目集中區水土保持動態監管工作經驗，探討了存在的問題與下一步工作重點方向與技術環節，為全面貫徹落實水利部關于生產建設項目水土保持動態監管的任務，提高區域水土保持動態監督管理工作的信息化和現代化水平提供借鑒。

1 研究背景

為全面貫徹落實黨中央、國務院加快推進生態文明建設和全面深化“放管服”改革的決策部署，深入實施水土保持法，水利部于2018年初印發了《國家水土保持監管規劃(2018—2020年)》和《生產建設項目水土保持信息化監管技術規定(試行)》，緊密圍繞水土保持改革發展目標，要求利用衛星遙感、無人機、移動采集終端等先進技術實現部管生產建設項目和重點區域信息化監管全覆蓋，及時了解和掌握生產建設項目集中擾動情況，發現、識別疑似違規項目并進行核查與處置，全面提升水土保持監管現代化水平和效能，為推進區域資源開發與生態環境良性發展創造條件，為防治水土流失、促進生態文明建設提供有力支撐。

黃河上中游管理局組織技術骨干，利用衛星遙感、無人機航攝、移動采集終端等先進的技術手段，在生產建設項目集中區開展水土保持動態監管，摸清涉及區域生產建設項目擾動地表基本情況，建立生產建設項目擾動情況本底數據庫和解譯標志庫。每年通過衛星遙感、低空遙感、地面核查3種方式，開展全區域不少于2次的生產建設項目新增擾動圖斑更新。主汛期內對重點棄土棄渣場實施多頻次(每月1次)無人機調查，快速準確地發現和識別區域生產建設項目及棄土棄渣場的違規違建情況。按照中央和地方事權劃分，流域機構負責部管生產建設項目的核查和處置，并將地方管理生產建設項目新增擾動情況發至省級水行政主管部門，由省級水行政主管部門組織地方各級水行政主管部門進行實地核查和處置，及時將結果上報流域機構和水利部。在生產建設項目水土保持動態監管工作中，進一步明確動態監管工作的任務和內容，逐步完善動態監管的工作流程和技術路線，縮短監管周期，提高監管精度，進而提升水土保持監督工作的信息化管理水平，為實現水土保持信息化和精細化奠定基礎。

2 研究內容與方法

2.1 研究內容

根據水利部相關政策與技術規定要求，利用衛星遙感、低空遙感、地面核查3種方式獲取生產建設項目集中區擾動情況，及時反饋給流域和省級水行政主管部門，實現對生產建設項目水土保持動態監管。研究工作內容主要包括以下4個方面：

第一，區域生產建設項目擾動情況本底值獲取。基于2015、2016年9、10月高分辨率衛星影像開展涉及區域生產建設項目擾動圖斑的提取，收集各級水行政主管部門批復的生產建設項目水土保持方案、設計文件等相關資料，結合現場調查掌握擾動圖斑的空間分布信息，建立生產建設項目集中區擾動情況的本底數據庫和區域生產建設項目不同擾動類型的解譯標志庫。

第二，區域生產建設項目現狀年擾動情況動態監管。利用高分遙感、航空遙感、地面核查和處置等手段，開展區域新增疑似違規違建項目圖斑、棄土棄渣場等信息的提取；根據棄渣場的方量(大于50萬m3)、棄渣場下游1 km有重要的基礎設施等關鍵指標，建立區域重點棄渣場名錄，開展汛期多頻次監管。

第三，建立生產建設項目水土保持動態監管信息共享平臺。基于全國水土保持監督管理系統V4.0，以區域生產建設項目監管過程中產生的數據為基礎，建立區域生產建設項目水土保持動態監管信息共享平臺，將每期遙感影像、水土保持方案相關資料、擾動圖斑本底數據、新增擾動圖斑及復核處置情況等數據進行科學存儲和實時傳輸、下載、共享，為水利部、流域機構、地方水行政主管部門等提供便捷、高效的信息交流與反饋服務。

第四，建立上下聯動、信息共享、協同推進的聯動機制。為保證生產建設項目水土保持動態監管工作順利實施，流域及地方各級水行政主管部門、技術支撐(服務)單位建立了上下聯動、信息共享、協同推進的聯動機制，以構建信息共享平臺為基礎，以提取擾動圖斑為對象，以組織部管生產建設項目核查與處置為手段，共同促進各級地方水行政主管部門落實擾動圖斑核查和處置等工作，并將核查與處置成果上傳至信息共享平臺，實現監管區域內生產建設項目的信息共享。

2.2 研究方法

生產建設項目集中區動態監管工作流程主要包括制訂工作方案、構建共享平臺、獲取擾動信息、分發擾動圖斑、現場核查與處置、成果上報與入庫6個步驟，其工作流程見圖1，技術路線見圖2。

圖1 生產建設項目集中區水土保持動態監管工作流程

(1)制訂工作方案。主要是通過與水利部、流域管理機構、各省(區)水行政主管部門充分討論，制訂并印發工作方案，明確工作目標、技術路線、職責分工、組織實施、進度安排、質量控制等重要內容，為項目的順利實施奠定堅實的基礎。

(2)構建共享平臺。組織開發信息共享平臺，實現遙感影像、擾動圖斑及核查處置情況等數據的存儲、傳輸、下載、共享，以及相關數據的查詢、統計等功能。

(3)獲取擾動信息主要是利用2015、2016年9、10月同時相影像，分別提取本底年背景擾動圖斑和現狀年新增擾動圖斑，建立了擾動圖斑庫和部管生產建設項目棄渣場目錄。此過程主要包括資料收集、影像處理、解譯標志建立、影像解譯、現場復核與圖斑修正、圖斑成果入庫6個環節。

(4)分發擾動圖斑。將每個部管生產建設項目的所有擾動圖斑、防治責任范圍矢量圖和遙感影像疊加后截圖，彩色打印并附相應的信息表，分發流域監督管理部門。將地方管理的生產建設項目的每個擾動圖斑和遙感影像、天地圖進行疊加后截圖，彩色打印并附相應的信息表，以縣為單位裝訂成冊，分發給省(區)級水行政主管部門。

(5)建設單位通過座談、質詢，全面核實各生產建設項目水土保持方案實施情況，填寫相關表格，審核后，上傳信息共享平臺。對存在問題的提出限期整改要求，對違法違規的項目移交地方水行政主管部門進行處罰。地方管理的生產建設項目采取以圖斑找項目的方式，由縣級水行政主管部門進行核查與處置。依據擾動圖斑截圖及相關信息表，利用高德、百度等地圖軟件確定圖斑位置，進行現場核查，填寫圖斑屬性信息表、項目信息及核查處置情況表、棄渣場信息表等相關表格，經逐級審核后上傳信息共享平臺。非生產建設項目圖斑信息表填寫上傳后，平臺自動標記。同一項目的多個圖斑上傳后，平臺自動按項目歸并。地方水行政主管部門以項目為單位進行監管，對存在問題的提出限期整改要求，對違法違規的進行處罰。

(6)成果上報與入庫。將各類復核信息與處置結果逐級上報、審核、入庫。項目實施總結報告、技術報告及相關附表、附圖等成果上報流域管理機構和水利部。

圖2 生產建設項目集中區水土保持動態監管技術路線

3 經驗總結與存在問題

3.1 經驗總結

由黃河上中游管理局組織實施的晉陜蒙接壤地區生產建設項目動態監管工作，以信息化技術為基礎，以遙感、無人機技術為手段，極大地促進了監管區域生產建設集中區域動態監管工作效率，將監管模式由傳統的經驗型、粗放式向精細化、規范化推進。主要體現在以下幾個方面：

一是全面協助地方水行政主管部門快速、高效地識別并發現和處理晉陜蒙接壤地區各縣(區、市、旗)生產建設項目違規違建項目；二是基本完成晉陜蒙接壤地區本底年(2015年)和現狀年(2016年)生產建設項目擾動圖斑遙感解譯，初步摸清該區域生產建設項目基本情況；三是初步建立一套晉陜蒙接壤地區生產建設項目擾動狀況遙感解譯標志庫；四是初步建立晉陜蒙接壤地區生產建設項目水土保持動態監管信息共享平臺；五是基本形成完整、規范的晉陜蒙接壤地區生產建設項目擾動狀況識別、快速發現和違規處置的工作流程和技術路線；六是按照中央和地方的事權劃分及履職要求，探索了水利部、流域機構、地方水行政主管部門多級協作、上下聯動、信息共享、協同推進的聯動機制。

3.2 存在問題

在黃河上中游管理局組織實施晉陜蒙接壤地區生產建設項目動態監管工作過程中，從技術層面來看，也存在著政策文件要求與原技術規范規定不一致，監管區域受當地產業結構、區域經濟發展規劃、自然地域固有特征等實際情況影響，監管對象類別紛雜，產生擾動的形式多樣，給生產建設項目動態監管帶來了制約和影響，主要體現在以下幾個方面：

第一，生產建設項目集中區地域廣、項目多，監管工作量較大。在實際動態監管工作中以0.1 hm2作為最小擾動圖斑面積，遙感解譯圖斑總量達到6 464個，其中2015年背景圖斑5 224個，2016年新增圖斑1 240個。同時，面積較小的圖斑很多是廟宇、學校、小型儲煤場、臨時堆土等小型地表擾動區域，無需納入水土保持管理。這樣使得勾繪的圖斑數量巨大，核查任務繁重，完成核查任務難度大，監管周期長，影響生產建設項目動態監管工作的實施效率。

第二，生產建設項目水土流失防治責任范圍和專項設計等資料不規范。按照《國家水土保持監管規劃(2018—2020年)》的要求，2018年度區域監管工作8個試點省實現監管全覆蓋，其他省(自治區、直轄市)至少在一個地市實現全覆蓋，將水土保持信息化監管工作納入水土保持目標責任考核。2018年以前批復的生產建設項目水土保持方案，沒有標準的防治責任范圍矢量圖件和專項設計矢量圖件，監管前期工作量較大，且影響到合規性判斷的準確性和監督執法的權威性。

第三，地方水行政主管部門監管能力不足。信息化監管的核查與處置任務量較大，部分縣(旗、區)水土保持執法工作人員少、技術力量薄弱。如山西興縣水土保持監督站僅有1名工作人員，難以按要求完成核查與處置工作。部分單位受公車改革的影響，執法交通工具缺乏，工作經費不足，信息化監管工作經費得不到保障。

4 思考與展望

由黃河上中游管理局組織實施的晉陜蒙接壤地區生產建設項目動態監管工作取得較為理想的監管效果，但受水土保持行業信息化發展程度不足，各類技術標準制定滯后、各級實施單位對生產建設項目動態監管工作理解不到位、生產建設項目實地情況復雜等因素制約，生產建設項目動態監管工作還存在諸多問題：

一是應進一步提高監管區域生產建設項目動態監管效率，縮短監管周期。監管區域面積一般較大，大范圍同時相的遙感影像獲取難度較大，這將成為后期常態化開展區域生產建設項目動態監管工作的一個主要瓶頸。為滿足利用當年衛星影像，每年開展2次以上的動態監管要求，可適時建設流域機構國產衛星地面接收站，及時獲取監管區域影像資料和擾動圖斑信息，確保區域動態監管工作的時效性和權威性。

二是應進一步明確監管重點，逐步完善動態監管相關技術規范的要求。在晉陜蒙接壤地區生產建設項目動態監管工作中，解譯的最小圖斑面積為0.1 hm2，不僅增加了技術服務單位的內業和外業復核工作量，而且增大了水行政主管部門的核查任務。根據區域動態監管的特點，及時掌握區域擾動情況，應盡可能抓大放小，將遙感解譯最小圖斑面積調整為0.5～1 hm2，從而提高動態監管成果時效性和明確水行政主管部門監管的重點。同時按照信息化監管工作的總體安排，盡快完善生產建設項目全生命周期的相關技術規范，確保相關成果的一致性和規范性。

三是區域擾動情況的快速獲取是開展高效動態監管工作的前提。在后期動態監管工作中應不斷加強大范圍擾動情況智能化解譯技術研究，提高擾動情況的獲取效率，為水行政主管部門實地核查與處置爭取更多的時間。

四是加大動態監管核查處置力度。對“未批先建”“未批先棄”“未驗先投”等違法違規項目的調查與處理是監管的核心和價值所在。在晉陜蒙接壤地區的監管項目中，受多方面因素影響，地方查處工作剛剛啟動，查處效果如何還有待觀察。后期應加強對各地開展信息化監管工作的檢查和指導，提高各地對查處工作重要性的認識，明確任務和要求，全力開展查處工作，提高監督執法的及時性、精準性、嚴肅性和權威性。