深圳市人才保障住房新實踐
——以水圍村綜合整治為例

段 陽，楊家文

(北京大學 城市規劃與設計學院，廣東 深圳 518055)

一、研究背景

(一)人才競爭背景下的深圳保障性住房

自20世紀90年代中國住房改革后，福利分房制度逐漸退出歷史舞臺，住房迅速商品化和私有化，在快速城鎮化的背景下，房價節節攀升，為解決中低收入家庭的住房需求，各城市建立了由政府主導的保障住房體系[1]。深圳作為經濟改革的前沿陣地，雖然商品住房市場建立的時間較早，但保障性住房體系建立相對滯后，自2000年廢除了單位福利房之后，直到2011年才建立起相對完善的住房保障制度。“十二五”期間，深圳市累計供應保障性住房11萬套，其中面向人才供應超過60%[2-4]。

隨著深圳的經濟轉型，對高學歷和高技能創新人才的需求增加，解決人才的住房需求成為了決定城市競爭力的關鍵。因此，2016年深圳將人才保障住房從住房保障體系中獨立出來，實施雙軌制，在深圳住房保障“十三五”期間計劃新增30萬套人才住房，并提出了九種保障性住房籌集渠道，其中計劃通過對城中村和舊工業區的改造籌集13萬套[4-5]。近期，深圳政府頒布了深化住房改革的意見，再次強調“多主體供給”和“多渠道保障”的保障思路，并提出了“租購并舉”以實現到2035年保障性住房比例達60%，人才住房、安居型商品房和公共租賃住房總量不少于100萬套的建設目標[6]。而現狀中，深圳的保障性住房由于城市發展用地的限制，多遠離市中心，職住分離引發嚴重的城市交通問題，并且保障住房周邊的公共服務設施配套不足，存在空間失配等問題[7-8]。保障房的總體數量不足，2017年深圳市市級申請人才租賃保障性住房申請者中僅十分之一能最終得到住房[9]。深圳高昂的房價造成了嚴重的人才擠出效應，人才保障住房供給側改革迫在眉睫。

(二)綜合整治戰略下的深圳城中村住房

快速城鎮化造就了深圳大量的城中村，其中許多城中村位于現城市發展的中心地帶，天然的區位優勢、低廉的租金和富有活力的配套生活服務設施，使城中村吸引了許多剛步入社會的年輕人或初入大城市的打工者。城中村實際上充當了可支付住房的功能，解決了中低收入人的住房需求并維持了社會的穩定發展[10-13]。根據深圳市規土委調研數據，深圳城中村用地總規模約320平方公里，占深圳土地總面積的六分之一。而深圳城中村租賃住房約占總租賃住房70%，是租賃市場供應最重要的主體之一。但為了更有效地利用土地，許多城中村已經重建或即將被拆除，高成本、高開發強度的城中村開發方式風靡一時，由此引發的社會經濟問題也引起學者和城市管理者的反思。從公共投資溢價回收、城市可持續發展等角度，學者和規劃工作者對拆遷補償的合理性、高強度的再開發，以及隨之而來的對城市的生態環境、社會公平、居住結構等方面的社會經濟問題進行了相關的討論和反思，并提出通過更可持續的手段進行城市更新[14-16]。在此過程中，政府對于城市再開發的態度也在悄然轉變，自2016年以來，深圳市政府陸續出臺了對舊工業區、舊村更新改造的相關政策建議，逐步將更新項目由市場主導過渡到政府主導[17]。同時，在存量規劃的背景下，租賃市場得到重視，并被規劃為深圳未來城市住房市場中的重要組成部分。2017年10月，深圳發布了《深圳市人民政府辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的實施意見》[18]，引導城中村通過綜合整治開展規模化租賃。2018年，在深圳市2035住房體系建設意見中，“多主體供給”的改革思路中也強調了城中村住房供給的巨大潛力[6]。

水圍村人才公寓項目的落成，正是這種城市發展思路的轉變的腳注，此次項目首次將非正式的城中村住房納入到正規的保障性住房體系中。水圍村整體環境提升作為人才公寓項目的基礎，其改造提升在工程建設，經濟和社會組織上均被認為是有富有彈性的[19]，而對于人才公寓項目，以及此次項目對城市更新和保障性住房的意義尚未有相關的研究。本文通過實地調研和對相關人員的深入訪談，總結和梳理水圍村人才公寓項目實施的過程和模式，歸納總結此次實踐成功的原因和政策動力，并討論項目對城市人口結構、周邊住房和商業的后續影響，以期對未來的城中村改造提供新的思路和實踐參考。

二、水圍村項目介紹

(一)水圍村基本情況

水圍村位于深圳市福田區深港交界處附近，靠近皇崗、福田口岸，交通區位優越，周邊設有地鐵4號線福民站、7號線皇崗村站(見圖1-a)。水圍村于1368年立村，有著600多年的歷史，與鄰村皇崗村本位一家，全村均為莊姓。水圍村外來人口居多，三萬常住人口中戶籍人口僅2126人，村民810人，股民470人。在1992年福田區開展農村城市化后，水圍村成立村集體股份公司，并與周邊的6個商業小區共同組成水圍社區并成立水圍社區居委會。社區占地26公頃，村占地23.46公頃，其中50%村集體用地已通過城市更新轉變為其他功能。村內保留自建房318棟村，占地8.06萬平方米。1992年以來，在水圍村股份公司的領導下，水圍村經歷了由農業、來料加工向房地產產業、現代服務業轉型，完成現代化企業制度建立。1992年到2016年，村固定資產從規模6000萬增加到10億多。

自2000年以后，借舊村拆遷改造的契機，水圍村加強和鞏固了村內排水管網、電力電訊、消防治安、風貌景觀等方面的基礎設施建設，對村內的公共設施進行完善。區別于以往拆除重建的改造思路，水圍村的治村理念和改造目標是以綜合整治為主的，這種改造思路也得到了區委區政府支持，各項基礎設施的投入和建設也因此得以順利進行。

a b圖1 水圍村區位與水圍檸盟人才公寓項目位置

(二)水圍檸盟人才公寓項目介紹

水圍村自建房業主多數不居住在村內，其房屋交由二房東代為出租，住戶魚龍混雜，導致較大的社區治安和消防安全隱患。為解決此問題，水圍村股份公司計劃將村內出租房統一管理，打造為國際社區和青年公寓，提升水圍村整體環境。由此村里選出建設情況較好的35棟自建房，占地面積約8000m2(見圖1-b)，進行項目試點。每棟樓原有業主兩位，后因家族壯大，總業主人數超過100人。村股份公司主動與各個業主進行多次洽談協商，在2015年成功與33棟樓的業主簽訂十年期租房合同(見圖2-c)。這就是水圍村人才公寓的雛形。

村股份公司在獲取房屋使用權后，因為缺乏項目管理和建設的經驗，對如何改造和管理公寓進行一段時間的摸索，最后在福田區政府的介紹下決定與深業集團合作，將其中29棟物業交由深業集團旗下檸盟長租公寓進行運營。水圍物業管理公司對項目的商業經營部分進行管理，即改造區域內沿街面房屋的一到三層以及四棟國際公寓(見圖2-c)，物業管理費統一交給水圍物業管理公司。人才公寓部分則由深業檸盟公寓負責(見圖2-c)。檸盟公寓將改造好的504間(建筑面積為15472m2)公寓以每月150元/m2的價格提供給福田區政府，政府補貼后半價對企業和單位組織配租。從村民簽訂合同到項目改造完成共歷時兩年，2017年底，項目以人才公共租賃住房的形式面向企業公開申請，引起了社會各界的關注。

改造地塊內均為8層樓梯房，改造后29棟自建房通過不同的顏色劃分為7個組團(見圖2-a)，每個組團通過三層和五層加建的連廊共享一部電梯。外立面和屋頂均被粉刷成具有辨識度的鮮亮色，室內的設計和裝潢也與之相呼應。室內可選擇的戶型種類達18種，套內面積從12.5m2到45m2不等，整個項目可容納900多位住戶。每個房間配有獨立衛浴，附帶全屋裝修、基本電器和定制家具，面積較大的房型配有獨立廚房、起居室等功能(見圖2-b)。洗衣房被設置在每棟樓的屋頂，屋頂兼做聚會、交流的公共空間使用。通過將兩棟自建房的五層連通，設置了面積約為兩百平方米的復合功能空間——青年之家。青年之家內設有健身房、公共廚房、閱讀室等多種功能，同時也是公共辦公空間，其設置意在讓入住的各行各業的人才能夠相互交流、激發創新。整個項目的施工和運營均由檸盟公寓負責，改造項目投入約4000萬，都涵蓋在政府付給檸盟公寓的租金中。十年租期滿后若不續租檸盟公寓需將房屋恢復原貌返還給村民。

圖2 水圍村人才公寓項目改造設計及現狀照片

(一)人才公寓項目實施合作模式

相比同批次的人才租賃住房，水圍村的區位最好且租金最貴，月租金為75元/m2[20]。實際上，經過一系列復雜的流程后，住戶交給水圍村人才公寓的租金幾乎與村集體向業主交付的價格相同。首先，水圍股份公司對村民的房屋進行定價，以70～80元/m2不等的價格將村民的房屋統一收租，在基本不加價的基礎上轉租給深業集團旗下檸盟公寓。檸盟公寓負責項目的設計、建設和管理。同時，水圍股份公司與專業團隊合作組建物業管理公司負責商業項目部分運營。加上項目運營和建設成本后，檸盟公寓以150元/平方米的價格將公寓轉租給福田區政府。區政府補貼50%，將房源配租給符合《福田區各行業產業人才租賃住房配租認定標準》(以下簡稱《標準》)的重點企業和社會組織[20]。標準中規定了投融局、經促局等12個主管部門下對口的各個行業單位所需要滿足的具體申請條件，且所有企業的注冊和稅務登記地必須在在福田并承諾5年內不遷出。企業依照規定手續為雇員申請人才保障房(圖3)。換言之，個人不能直接申請人才公寓，必須通過公司或單位成功申請后在內部分配才能夠獲得，同時要滿足《標準》中的承租人基本要求。2017年底福田區對包含水圍村人才公寓在內的1708套住房開放申請，申請結果于2018年2月公示，2018年4月，第一批來自福田區100多家企業的房客已經入住[21]。

水圍村的改造是由政府、企業和村股份公司共同合作完成的，這樣的合作模式保障了村民的利益的同時發揮了企業的效率優勢并創造了社會效益(見圖4)。整個項目最大的受益者是人才，而政府-村股份公司-企業也在其中得到了各自的收益，水圍村的環境質量上升并保證村民的收益，政府解決了人才住房并完成城中村綜合整治，深業集團開拓了產品市場并得到相應收益。村股份公司在此合作模式中的牽頭作用十分關鍵，將村民的房屋統一收歸到股份公司手中統一調配是項目開展的基礎。作為示范項目，政府對項目的大力支持，增強了項目的確定性，起到定心丸的作用。此次參與合作的企業——深業集團是具有較好的財力物力和人力資源的國有企業，也愿意承擔相應的社會責任，能夠保障項目順利實施，目前項目雖然盈利空間不足，但是開發商對長租公寓產品都抱有較高的期望，對占領開發市場有著很高的積極性，這種積極性對于推進項目完成也有所助益。

圖3 水圍人才公寓項目實施流程

圖4 水圍人才公寓項目合作模式

三、水圍村改造成功的原因及其驅動力

水圍村股份公司、政府和企業的利益共贏是此次項目能夠實現的根本動因。本文從村民、村集體、政府和企業四個方面分析促成各個合作方積極參與改造的原因以及背景。

(一)物業產權清晰及業主對項目的支持

水圍村占地面積不大，原籍村民較少，經濟發展水平較好且管理相對嚴格，私搭亂建的現象也較少。因此村內的房屋權屬明確，減少了前期工作負擔。根據訪談得知，人才公寓項目片區內的業主98%為華僑，房屋原本就以出租為主，這也方便了股份公司說服業主簽訂長租合同。最終片區內房屋簽訂比例超過90%。

由于不在本地居住，跨地管理出租屋耗費精力，一些業主會選擇將房屋交由二房東代為管理，但是出租屋一旦發生問題，仍然要追責到業主的身上。近年來深圳城中村火災等安全事故的發生，使得政府對城中村出租屋的安全管理更為嚴格和規范，從訪談中了解到，一旦名下的出租屋發生事故，業主會被控制并且其房屋立即會被查封[22]。在水圍村項目的合同中，村股份公司承諾，若將房屋統一交由村股份公司管理，安全責任由股份公司承擔，并約定租金每兩年遞增6%。與股份公司簽訂長租合同，業主既可以規避“封樓拉人”的風險，又可以保證的穩定的租金收入避免空租期。出于這兩方面的考慮，業主非常樂意與股份公司合作。在產權明晰、業主出租意向明確的條件下，因為股份公司需要造訪或集合華僑業主到一起，整體談判仍然花了半年的時間。但在此次項目順利實踐之后，后續的其他同類項目就有了直觀的參考，村民和集體的合作將會更加順暢。

(二)水圍股份公司的主動改造意愿

水圍村的主動性體現在兩個方面，一是積極配合政府對水圍村內環境進行綜合提升，二是直接動員業主簽訂長租合同，再將房屋打包轉租給深業集團進行建設。

因鄰近口岸交通便利，許多外國人選擇居住在水圍，社區內國際化氛圍濃厚，水圍村領導希望利用這個優勢幫助改變城中村的面貌，從2010年整治工程開始，村委就對不推倒重建的改造理念達成共識，這與政府對水圍村的改造思路是一致的。2015年深圳為提高全市社區建設水平，決定建設了8個“國際化典型社區”試點，水圍村作為特色城中村被福田區政府推選為其中之一[23]。“國際社區”的定位，肯定了水圍村改造成果的同時，進一步促成了水圍村打造綜合型創新社區的更新目標和發展戰略。人才公寓并不是水圍村最初的改造想法，而是在實踐中逐漸摸索出來的可能性。所以在人才公寓項目啟動前，水圍村股份公司已先行開展對水圍村環境綜合整治工程，這為人才公寓項目打下了良好的基礎。

在深業集團介入前，水圍村股份公司已經主動與村民將合同簽訂完畢，減少了項目的不確定性和人力成本。相比外來的企業，村股份公司對村內的情況更為了解，在村民中有著一定的公信力，協商起來更容易。此次試點，股份公司挑選的房屋是2000年后建設的，其質量較好、分布集中并能滿足施工要求。在萬科發起的“萬村”計劃中，新圍仔村和玉田村均需要企業與每一戶村民分散談判，新圍仔村有238棟農民房，開發商面向全村進行動員而目前統租率僅為15%，未來預計達到60%到80%[24]，而水圍村第一批統租率就超過90%，并且房屋更加集中便于整體規劃。通過股份公司做村民的工作能夠使得項目實施更加順暢。

(三)政府對水圍村環境綜合提升的推動力

為了順利完成水圍村的綜合整治工程，政府采用“政府給人給錢，股份公司做群眾工作”的模式，由政府承擔主要的整治資金，大大減小了項目的阻力。2012年水圍村環境綜合整治二期工程立項以來，福田區財政共完成投資約9242萬元[25]。改造片區內自建房沒有正規報建手續，在其中的所有改動都需要政府的支持和同意。2010年后，水圍村加強和鞏固了村內排水管網、電力電訊、消防治安、風貌景觀等方面的基礎設施建設，村民自建房于2014年底配備管道燃氣，成為全國首個通管道燃氣的城中村，同時沿街132棟居民樓立面被裝飾為嶺南文化風格[19]。在城中村改造項目中，由于握手樓建筑密度和人口密度均較高，保證消防安全往往是項目推進中的難點。水圍村人才公寓項目中，政府沒有拘泥于固定的規范，允許使用多種手段保證消防安全。試點地塊和其他城中村一樣，房屋密集消防車無法進入內部，但地塊周邊三面環路，被設計成兼容的消防車道，空中連廊兼做消防疏散通道，從設計上解決了消防安全難題，對此后其他同類項目有很大的參考價值。

除了打造綜合整治示范社區，發展人才租賃住房硬性要求成為福田區政府推動水圍村項目的重要動力。十三五期間深圳市要求福田區完成67496套新增安排籌集建設指標，依靠新增用地建設僅能提供1000多套。城中村綜合整治是很好的人才租賃住房渠道籌集手段，政府既能節約財政又能規范租賃市場，人才租賃住房也能更多分布在靠近中心的地區。2017年福田區人才租賃住房配租方案中共提供包括水圍村在內的房源1708套，其中擬分配給企業1478套，社會組織230套[26]。共508家符合要求的企業最終申請成功，占申請總數85%，每家企業最多能獲得10套房源，少則1套。未來要滿足人才的住房需求的任務仍然艱巨[21, 26]。

(四)長租公寓市場的吸引力

據訪談得知，深業集團在水圍人才公寓的改造建設階段已投入4000萬元，平均每平方米改造成本約3000元，加上運營和維護的成本，在十年租約滿期后，深業集團的收益與支出基本持平。在其它的長租公寓項目中，如萬科位于坂田新圍仔村的項目，改造成本估算也需要3000元每平方米。目前，開發商都以非盈利的心態希望盡早占領長租公寓市場。在存量規劃的背景下，從國家到地方都對加快開展租賃市場給予重視。深圳十三五期間大學生新增租賃住房需求39萬套，外來務工人員40萬套，新增及已在輪候的公共租賃住房需求共30萬套。而2015年末，全市累計公共租賃住房僅有6.7萬套[4]。為解決如此迫切而龐大的租賃住房市場需求，深圳市提出“租購并舉”的住房建設發展戰略，計劃利用以城中村綜合整治為主的籌集渠道滿足住房需求，實現規劃目標。如此政策方向下，開發商的關注點也必須改變才能在未來的房地產市場站穩腳跟。深業集團現在針對不同的人群分別開發了檸盟、有居、上居和頤居四類長租公寓產品。在城中村改造上，萬科的萬村計劃已對進軍長租公寓市場進行了長遠的布局。在新建項目如深業中城，在政府政策影響下由售轉租，轉變為高級大戶型長租公寓[27]。未來長租公寓將成為深圳未來住房市場的趨勢。開發住房租賃市場的吸引力是促成水圍村項目實施的重要原因之一。

四、水圍村改造后的影響

在水圍村的改造完畢之后，受影響最大的就是居住在其中的人。改造后人才公寓的租戶主要由從事服務業、房地產或公共事業的人才組成，35歲以下的年輕人占比87%，其中超過6成在28歲以下，男女比例大致相同。項目設計強調公共交流空間，就是希望發揮住戶的群體優勢，使不同工作背景的人才能夠匯集于此相互交流。這些年輕人的到來，改變了城中村的就業人口結構，使得城中村的環境更加富有活力和創新性。價格低廉、管理規范并且靠近市中心的公寓，大大增加了深圳對人才的吸引力，這些人才將會是深圳經濟轉型的主力軍，對增強深圳城市競爭力起到重要作用。

根據深圳國際化大都市的定位，市中心城中村需提升環境以滿足國際化發展的空間需求。而環境提升后，人口的自然置換不可避免。就人才公寓項目而言，原本面向所有人的廉價住房，在改造后將出現資金和能力的雙重門檻。將握手樓轉化為人才住宅，意味著低技能工人將被高端人才取代。但一個完整的高端產業與低端服務人員是分不開的。在萬科泊寓的新圍仔村項目中，就引發了原租戶對改造后租金上漲的控訴[28]，租金上漲后低收入者只能搬離到租金更低的地方或合租一個單間，其生存環境堪憂。但城中村不應保持臟亂差以維持低租金，城市環境的提升伴隨著租金的上漲，不同收入人口在空間上的再分配不可避免。但為維護社會公平和穩定，政府需要為保障低收入者獲得可支付住房給出相關的政策和辦法。在供給方面，可以通過鼓勵開發商開發多樣的住房產品，還可以通過政府制定補貼政策進行居住保障。在需求方面，授人以魚不如授人以漁，政府可對低收入人群自身給予就業指導鼓勵他們自我發展，即使沒有改造的城中村，房租也在逐年增長，只有能力提高才能保障更好的生活。

在不拆遷、不變更產權的情況下將城中村住房納入到正規住房體系中，是水圍村人才公寓的開發模式最具突破性的創新。小產權房長期以來是城市更新的難點，作為法外之物的私人財產，由村鎮或村民自行建設甚至私下交易。其質量參差不齊，有簡陋的握手樓，也有經過規劃質量過硬如商品房一樣的高層。對他們進行拆除整改的代價十分高昂，對位于中心區的城中村來說更甚。對于政府來說，將難以拆除、質量較好的城市村落進行整治，納入正規的租賃住房市場，是一種可持續的、低成本的發展方式。這樣做是對激烈的城市更新改造后的一種緩沖，還能為將來城市更新預留空間，最重要的是解決了人才住房市場的需求。

據訪談了解，項目落成后周邊未改造的城中村出租房價格也有所上漲，但受歡迎程度增加，項目對周邊租賃住房有一定的正外部效應。同一地塊中水圍村自營的國際公寓，雖然租金要比周圍貴一倍多，但是一經推出就全部租空，周邊人群對于高品質的租賃住房的需求可見一斑。這也從側面說明了，萬一政府對人才住房的租金補貼取消了，仍然有足夠的市場需求來消化這些整改提價后的租賃房。在這樣的示范下，水圍村股份公司也著手準備將對剩余的自建房進行改造。此項目也能對其他的城中村起到示范作用，但目前完成綜合整治并參與長租公寓項目的城中村數量較少，對其他城中村的影響還未顯現。

五、結論與政策建議

水圍村人才公寓項目通過多元的合作機制、彈性的政策支持、專業的運營團隊，最終實現業主、股份公司、政府、企業、人才的多方共贏。項目規模雖小，但其帶來的影響是巨大的，它反映了政府對城中村綜合整治的支持和實施決心，提供了將非正式住房納入正規住房體系的示范。未來不僅是城中村住房，各類的長租公寓都有潛力被作為人才保障住房。此次項目實踐能夠為深圳和其他城市的同類型項目提供參考。在缺乏類似城中村的城市如北京、上海等，應該以商品房或老舊小區更新為切入點撬動長租公寓；而在城市村處于城市中心區位的城市如廣州、深圳等，則可以借鑒此次項目的實施模式。當然，不同的項目因其綜合整治渠道不同，合作主體會有所改變，但是本質上仍舊需要尋求多方共贏來促進項目的實施。

第一、在項目的起步階段，應優先考慮建設基礎好、產權關系明確的城中村地塊作為試點。城中村的基礎條件各有差異，項目推進先易后難可為之后的項目積累經驗和起到示范作用。第二、相比普通的住宅和公寓，城中村的優勢是可通過村集體來對房屋的使用權問題進行統一協商。統一租賃是整個項目的前提和基礎，借助股份公司的力量能夠更有效率地開展項目，為后續項目開展奠定扎實的群眾基礎。第三、項目的成功實施需要政府政策上的彈性支持。由于沒有城中村綜合整治的先例，各個環節都需要政府調控，甚至突破現有的政策規范。考慮到城中村復雜多樣的建設環境，短期內難以制定覆蓋所有情況的制度規范。基于現有的制度框架，采取彈性的制度支持作為過渡，能為未來的制度規范夯實基礎。第四、使用優惠政策和補貼吸引企業參與城中村綜合整治，保障項目實施的水準和完成度。土地開發的限制和城中村綜合整治等政策驅使房地開發商轉戰租賃市場，但目前城中村綜合整治的盈利空間尚小，通過政府補貼可以增加企業參與的積極性，更重要的是可以籌集公共住房。

城中村人才公寓項目目前實施的案例還很少，項目帶來的影響還未充分顯現，若大范圍推行，未被政策覆蓋的租客的生存空間將受到擠壓，因此開展項目前政府應評估項目的影響。要建設多元、健康的社會，基層服務者與人才的住房需求同樣重要，可通過多樣化的租房產品、或通過針對中低收入者的制度保障兼顧社會公平。目前，這種開發模式還有較大的可改進空間，如在項目實施規范方面，城中村改造裝修、消防驗收標準還未有相應的規范，下一步的目標應首先應將綜合整治改造規范化和制度化。項目實施依賴政府的資金補貼，仍需尋找更合理的市場化商業模式，為項目健康運營提供可持續的資金保障。當然，政府通過城市中村改造提供人才保障房，相比新建的方式，財政補貼相對較少。