清除體制機制障礙 激發人才下鄉活力

劉曉萍

摘要：人才是促進城鄉要素雙向流動的必然要求，是鄉村產業振興的基礎，是鄉村振興的重要支撐，是實施鄉村振興戰略和城鄉融合發展的關鍵。分析了我國農村人才的現狀和問題，深入剖析了阻礙人才下鄉所面臨的主要體制和機制障礙，提出了清除體制機制障礙促進人才下鄉的對策。

關鍵詞：人才下鄉 體制機制

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。實施鄉村振興戰略，人才是關鍵因素和重要支撐，補齊農村人才短板，促進城市人才下鄉，是新時代三農工作的新要求。

一、農村人才現狀是實現鄉村振興的最大短板

（一）懂科技、高素質的農業專業人才奇缺

我國農業生產科技貢獻率只有30%，遠低于發達國家70%-80%的水平，根本原因在于農村勞動力受教育程度低、懂科技的農業人才短缺。我國農村14歲至40歲的青壯年中，文盲半文盲的有7200萬人，小學文化程度的有2.07億人，初中文化程度的有1.13億人，高中和中專文化程度的只有0.33億人，大專以上文化程度的僅36萬人，農村各類專業技術人才僅占農村勞動力的0.71%。我國農村技術推廣人員與農村人口之比僅為1：1200，與發達國家為1：100的水平差距很大。農業勞動力低素養以及農業專業技術人員匱乏嚴重制約著新科技在農業領域的推廣和應用，是影響我國農業現代化的最大障礙。

（二）農村實用人才短缺且浪費流失嚴重

農村實用型人才是為農業農村經濟發展提供服務、做出貢獻、起到示范帶頭作用的農村勞動者優秀代表。目前我國農村實用人才占農村居民人口的比例很低，按文化程度分類的具有中專及以上學歷的人員嚴重短缺。農村人力資本得不到應有重視，農村各類人才閑置浪費現象嚴重，加上農村相對落后的基礎設施和工作生活環境，導致農村相對優秀的居民通過上學、參軍、進城打工等途徑大量流失，使得農村發展中人才短缺的問題更加突出。

（三）務農高校畢業生短缺且返鄉創業人才規模小

目前高校畢業生真正投身農業現代化建設，投身現代種業、農業技術、農產品加工、休閑農業、鄉村旅游、農村電子商務、農村合作經濟和基層水利等農村急需事業的數量嚴重不足。盡管截至2017年底，我國返鄉下鄉創業創新人員累計超過740萬人，形成了農村雙創新熱潮，但距實現農村產業興旺目標所需的創業創新人才相比，返鄉下鄉創業創新人才的規模仍然不足。

（四）農村基層干部能力不足且來源渠道封閉

大部分農村干部在帶領農民發展經濟和社會事業方面缺乏應有的知識、能力和經驗。鄉村干部基本上來自于相對狹小的地域范圍，村級干部成員更是局限于本村范圍，來自本村或本鎮之外的干部隊伍很少。基層干部人才的封閉性導致農村人才的發展處于低水平重復狀態，使人才的觀念、知識和技能缺少個性化、多元化、復合化發展，不利于人才梯隊的形成、人才素質的提升和人才結構的優化。

（五）農村人才市場發育不足已嚴重阻礙農業產業化經營

農業產業化經營是農業從粗放型走向集約型發展的重要途徑，有利于推動農業增長方式由傳統依靠土地和勞動力投入為主轉向依靠科技進步和生產要素提升為主。但我國農業產業化發展滯后，農業產業鏈短、價值鏈低，究其根源除了農村土地等制度性因素外，農村人才市場發育不足夠帶來的農業企業化經營人才嚴重短缺是最大制約因素。由于農業的產業化滯后，農業價值鏈長期處于低端，反過來又導致農村人才等優質要素不斷流出，形成農村人才的惡性循環。

二、城市“人才下鄉”面臨體制機制障礙

盡管農村人才總量嚴重不足，但近年來有愿意到農村創業的人才隊伍卻在逐步增加。據調查，這些人才的身份呈現多元化趨勢，既有土生土長的本地人，也有本地城市居民，還有來自外省的創業者。盡管許多創業者認為鄉村振興蘊藏著巨大市場潛力，但由于農業農村項目投入大、投資回收期長，面臨的政策變動風險也大，很多企業家還不敢全心投入。同時，由于農村生產生活配套設施建設不完善，基礎設施和公共服務與城市差異懸殊，客觀上難以吸引人才和留住人才，特別是受制于體制機制性障礙，城市人才下鄉的整體氛圍遠未形成。

（一）城鄉分割的二元體制導致人才難以安住農村

長期以來實行的城鄉二元體制導致了城鄉人才的二元結構，是農村人才外流現象嚴重的根源，其深層次原因在于兩種體制、兩種身份所帶來的城鄉之間的社會認同、身份及福利待遇等方面的巨大差距。首先，在觀念上農民身份被歧視，從事農業生產的農民得不得應有的尊重，農民的權利得不到應有的保障。其次，在收入分配上農民被輕視，目前城鄉居民收入倍差仍超過2.7，如果農民收入扣除購買種子、化肥等生產收支出，城鎮居民加上以社會福利方式獲得隱性收入，則城鄉收入差距更大。第三，在社會福利上，城鎮居民享有住房補貼、物價補貼等各種補貼，以及醫療、失業等社會保險和最低收入保障，而絕大多數農民都不能享受。城鄉二元體制派生的城鄉居民生活差距，必然導致農村人才單向朝城市流動，這種狀況并非得到根本改變。

（二）公共產品供給機制的二元分割導致農村難以吸引人才

我國公共產品供給機制存在典型二元分割特點，城市基礎設施和教育醫療等公益事業，幾乎全部由國家財政投入，而農村公益事業除部分政府財政投入外，主要依靠農民自己，這一制度安排造成農村基礎設施和公共服務嚴重落后于城市。從教育供給看，農村義務教育在辦學經費、教學條件、師資力量，教學設施等方面與城市存在著巨大差距。從醫療服務供給看，醫療衛生費用長期向城市傾斜，醫療設備和醫療人員向城市集中。從預算內投資看，雖然無論是城鎮還是農村，國家預算內固定資產投資都在逐年增長，但城鄉間國家預算內固定資產投資的差距幾乎也呈直線上升。從社會保障制度看，城鎮勞動者每年人均社會保障支出遠遠高于農村勞動者。農村公共產品供給不足，難以吸引大學畢業生及各類人才回農村生活及工作，即使回到農村的各類人才創業也舉步維艱。

（三）城鄉二元戶籍制度造成城鄉人才雙向流動性障礙

長期以來形成的城鄉二元戶籍制度，不僅導致城鄉社會事業供給不均衡，使農民無法自主進城并同等分享城市公共服務和社會保障；也導致返鄉下鄉的新農民不能享有農村居民同等權利的政策和制度，成為阻止人才和資本下鄉最頑固的壁壘。農村目前仍處于相對封閉的環境下，外人很難進入農村，農村經濟主要靠農業收入，這些都導致了鄉村缺人氣，缺生機，村莊空心化，農戶空巢化，農民老齡化的不斷加劇。城鄉要素的平等交換和雙向流動存在無法逾越的制度障礙。

（四）農村產權制度不健全，農地經營權流轉有風險

目前自留地、山林地、宅基地和集體建設用地的確權，還沒有做到應確盡確。在農地經營權流轉方面，由于土地承包權只能到2028年，期滿后的土地以及地上的附著物，均有可能被農民無償收回，導致下鄉創業的投資者擔心投資血本無歸，不敢進行長期大量的投資。在宅基地方面，由于對閑置的農宅或宅基地的盤活再利用存在較大的政策障礙，下鄉創業的投資者缺乏對退出的宅基地和房屋進行改造利用的具體的用地政策支撐，無法獲取合法改建或重建資產的權利。同時由于對土地經營權的保障不足，農戶一旦悔約，將給下鄉創業的投資者和投資業主帶來巨大的損失。

三、營造有利于“人才下鄉”制度和政策環境

（一）建立開放包容的人才和人口吸納機制

探索建立“異地村民化”制度通道。鼓勵有條件的村集體吸收長期居住就業的異地農村人口，探索實現戶籍與農地農房以及涉農補貼資金脫鉤，推動錢隨人走、地隨人轉。為外來人口設計加入集體經濟組織的通道，允許外村人在本村落腳。允許長期居住生活的外來人口和本村戶籍人口一樣，入股合作社并享受合作社的盈利分紅。設計“評估集體資產價值—確定新增成員權價格—收費落戶—分配宅基地和承包地等集體資產或股權”機制。同時，鼓勵企業家、黨政干部、專家學者等以諸如合作社股東、榮譽村民、職業經理人、鄉村顧問等方式參與鄉村振興。

（二）建立集體經營性建設用地直接入市通道

加快消除閑置農宅和宅基地盤活再利用中存在的政策障礙，以公開公平公正方式解決到農村投資者和創業者使用集體建設用地問題。加快完善農村集體經營建設用地入市的實施細則，推進集體建設用地整理儲備和流轉，搭建公開流轉平臺，界定所有權、使用權主體的相關權利。簡化閑置宅基地和農房利用方式，允許投資者按照總量不增、耕地不減的原則，以土地增減掛鉤為平臺，重新規劃使用退出宅基地以及其他存量集體建設用地。建立宅基地有償使用制度，賦予農民充分的宅基地轉讓權。探索建立宅基地有償使用、有償退出以及跨區域轉讓機制，促進鄉村的重新整合和人口的適度集中居住。

（三）建立健全吸引和留住人才的基礎設施和公共服務體系

要把基礎設施建設的重點放在農村，推進城鄉基礎設施共建共享互聯互通，推動農村基礎設施建設提檔升級。加快推進基本公共服務向鄉村覆蓋，建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度。加快公共財政資金向“三農”傾斜，強化投入保障，逐步解決欠賬較多的問題。同時，要扎實推進農村人居環境整治，統籌解決農村生活垃圾和生活污水處理等難題，為人才下鄉營造良好人居環境。

（四）建立健全農村人才市場服務體系

建立農村人才信息庫，收集和發布農村人才和勞動力需求信息，促進農村人才市場和勞動力市場的信息貫通、資源共享。通過定期開辦農業龍頭企業人才招聘洽談會、網上開設農業龍頭企業引才專欄等方式，為各類人才到農村創業就業提供信息溝通平臺和流動渠道。通過在鄉鎮設立農村人才服務工作站、在行政村建立人才服務信息點或設立信息員等方式，建立健全農村人才服務體系。合理解決人才向農村流動過程中涉及的戶籍、檔案、社會保險等問題，切實解除人才下鄉的后顧之憂。

（五）建立針對不同類型短人才的差異化扶持政策

通過實施新型職業農民培育工程、采取多種形式的激勵資助措施等，發展壯大農村實用型人才。鼓勵農林科技人員和科技管理干部下鄉，通過提高工資待遇、職稱評定傾斜、允許到農民合作社和農業企業任職兼職領取報酬等方式，發展壯大農村專業人才。在就業培訓、繼續教育、項目申報、成果審定、補貼政策等方面，對高校畢業生采取更加積極的扶持政策，鼓勵其到農業生產經營主體就業創業，或以資金入股、技術參股等方式加入農民專業合作社等經濟組織。通過在市場準入、金融服務、財政支持、用地用電、創業培訓等方面采取支持措施，吸引企業家返鄉創新創業。

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