民事公益訴訟環境損害司法鑒定收費制度研究

朱晉峰

（司法鑒定科學研究院 上海市司法鑒定專業技術服務平臺，上海200063）

1 問題的提出

全球氣候變暖、臭氧層的耗損與破壞、生物多樣性減少、酸雨蔓延、森林銳減、土地荒漠化、大氣污染、水污染、海洋污染、危險性廢物越境轉移等已經成為全球十大環境問題[1]。這些問題不僅會造成環境損害，更為重要的是，其可能會對公眾的生活甚至生存環境產生一系列影響。2019年度達沃斯世界經濟論壇年會上，來自全球各地的政商界領袖普遍認為，無論是從發生概率還是影響力來看，環境威脅都是2019年世界面臨的最大風險[2]。黨的十八大以來，生態文明建設已經成為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，并且通過全面深化改革，生態文明頂層設計和制度體系建設得到不斷推進，相繼發布了一系列重要的政策性文件。例如，2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，必須建立系統完整的生態文明制度體系；2015年3月24日，《加快推進生態文明建設的意見》對于改善生態環境質量、健全生態文明制度體系等諸多內容予以了規定，明確建立環境公益訴訟制度；2017年12月17日，《生態環境損害賠償制度改革方案》要求在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度，逐步建立生態環境損害的修復和賠償制度，加快推進生態文明建設。

我們不僅要防止環境受到破壞，而且要對已經被破壞的環境進行追究，并采取適當措施，盡量保障其能夠得到修復。為此，我國《民事訴訟法》第五十五條明確確立了公益訴訟制度：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”為確保該公益訴訟的順利運行，相關部門相繼頒布了《關于審理環境民事公益訴訟責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》、《關于審理環境民事公益訴訟案件的工作規范（試行）》等司法解釋。隨后，最高檢先后發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》[3]和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，并決定在北京、內蒙、吉林等13個地區進行試點[4]，取得較大成效。2019年1月2日，最高人民檢察院、生態環境部等九部委，又聯合印發了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》。

在環境民事公益訴訟中，訴訟各方圍繞解決的內容是污染物的性質、損害后果、污染與后果之間的因果關系、環境修復方案或者賠償方案等內容。如在北京市朝陽區自然之友環境研究所、中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴常隆公司環境污染一案中，因被告的環境污染行為，致使常州市外國語學校近500名學生患病，原告在訴訟中明確要求三被告承擔環境修復費用為3.7億元；在連云港市贛榆區環境保護協會訴王升杰環境污染損害賠償公益訴訟一案中，被告先后將100余噸含酸廢水非法排放，導致嚴重污染，損害了公共利益，在訴訟過程中，原告請求法院判令被告賠償環境損失109000元，并承擔其他合理費用3 500元，等等。但是，對于上述這些問題的解決，控辯雙方和法官往往并不具有相應的專業知識，而需要借助于專業機構或者專業人士的幫助。當然，其中最為典型的就是環境損害司法鑒定。

然就環境民事公益訴訟中環境損害司法鑒定而言，相關部門負責人分別表態。如在2015年1月7日，最高人民法院環境資源審判庭負責人就《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》答記者問時就明確指出，環境民事公益訴訟裁判中反映最強烈的就是“鑒定難、鑒定貴”問題。此外，最高人民檢察院、生態環境部等部門，在2019年1月22日對聯合印發《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》的新聞通氣會上，相關部門負責人再次明確：“辦理生態環境案件時存在……司法鑒定難……等實際問題，特別是生態環境損害司法鑒定機構少、費用高、周期長已成為制約檢察機關辦理環境污染案件的一個瓶頸。[5]”就上述有關部門對環境損害司法鑒定問題的總結，我們可以發現，環境損害司法鑒定費是制約環境民事公益訴訟的一個重要難題，而這也是本文所要研究的課題。

2 我國民事公益訴訟環境損害司法鑒定收費現狀及困境

司法鑒定是控辯雙方獲取證據的一種方式，但也需要投入一定的成本才能保障司法鑒定的順利進行，故環境損害司法鑒定也依然需要收費。《民事訴訟法》第七十八條對于司法鑒定費也有規定，不過是在法院通知鑒定人出庭而鑒定人不出庭的情形下，當事人可以請求返還鑒定費用。司法鑒定收費問題，是環境民事公益訴訟環境損害司法鑒定中的一項重要內容。關于司法鑒定收費問題，早在2009年9月1日，國家發展改革委、司法部頒布了《司法鑒定收費管理辦法》，該辦法于2016年3月29日失效。同年，按照《國家發展和改革委員會教育部司法部國家新聞出版廣電總局關于下放教材及部分服務價格定價權限有關問題的通知》（發改價格[2015] 1199號）要求，司法部辦公廳下發了《關于做好司法鑒定收費標準制定相關工作的通知》，要求各地根據經濟社會發展水平，綜合考慮鑒定成本和難易程度等因素，科學合理制定司法鑒定收費標準。即自2016年起，各地司法鑒定收費標準由各地司法行政部門與當地價格主管部門協調制定。雖然各地相繼發布了比較明確的司法鑒定收費標準，但就環境損害司法鑒定而言，卻依然存在諸多問題，需要予以明確。

2.1 環境損害司法鑒定收費實證考察

有關環境損害司法鑒定收費的現狀，本文從立法和實踐兩方面角度來考察。

2.1.1 環境損害司法鑒定收費立法規定

對于司法鑒定收費，各地雖然根據司法部要求均已制定了地方的司法鑒定收費標準，但大多僅限于傳統“三大類”司法鑒定，目前依然沒有針對環境損害司法鑒定的專門的收費標準。我國目前司法鑒定收費主要采取政府指導價和市場調節價進行管理，如《北京市司法鑒定收費管理辦法》制定收費原則就是政府指導價和市場調節價。《山東省司法鑒定收費管理辦法》實行政府指導價的內容包括部分的法醫、物證以及交通類司法鑒定，而對于其他的種類則實行市場調節價。上海的司法鑒定條例也是做了類似規定。從各省已經發布的收費管理辦法和標準來看，基本上都采用了該種方式。但環境損害司法鑒定并沒有在上述政府指導價里面，即對于環境損害司法鑒定并沒有在已有的指導收費標準里面。到目前為止，環境損害司法鑒定還主要以委托方和鑒定機構協商收費為基準。

2.1.2 環境損害司法鑒定收費實踐

筆者通過北大法寶案例庫、中國裁判文書網、法信網以及無訟網上收集環境民事公益訴訟案例。截止2018年12月10日，筆者在北大法寶上對案例進行搜索，條件為：全文以“公益訴訟”為關鍵詞、模糊搜索，文書類型選擇“判決”，案由選擇“民事”、“侵權責任糾紛”、“環境污染責任糾紛”，搜索結果顯示案例199個；在中國裁判文書網上對案例進行搜索，條件為：案件類型為“民事案件”，案由為“環境污染責任糾紛”，法律依據為“公益訴訟”，搜索結果顯示案例50個；在無訟網對案例進行搜索，搜索條件為“公益訴訟”，案由為“環境污染責任糾紛”，選擇“判決書”，共顯示案例57個；在法信網上進行搜索，搜索條件為：全文“公益訴訟”、案由“環境污染責任糾紛”案件，案件類別“民事”，共顯示案例88個。通過對每一份裁判文書的閱讀，剔除無關以及相互重復的案例，共收集民事公益訴訟案例116個，具體見表1。

表1 裁判文書收集情況統計表

筆者通過對收集到的116例環境民事公益訴訟中環境損害司法鑒定的費用進行分析，結果見表2。其中，有74例案件在判決書中沒有明確具體的鑒定費數額，導致無法統計。在這116例案件中，收費最高的是常州市環境公益協會與儲衛清、常州市博世爾物資再生利用有限公司等環境污染責任糾紛案，該案的鑒定評估費用為人民幣359 700元。通過上述分析，我們可以發現，我國環境損害司法鑒定費相對一般司法鑒定而言非常高。

表2 環境民事公益訴訟環境損害司法鑒定收費情況統計表

環境損害司法鑒定收費標準就目前來看，只能根據市場調節價來進行，換而言之，由雙方當事人自行協商確定。而在這方面，顯然環境損害司法鑒定機構占據著主導地位。例如云南曲靖中院立案受理的環保組織“自然之友”與曲靖市環保局等作為共同原告起訴云南陸良化工等企業鉻渣污染案件中，環境損害司法鑒定機構開價就高達700萬元，最終因各種原因導致費用無法負擔而放棄鑒定[6]。環境損害司法鑒定收費的過高，對于原告而言，很可能是難以承受的，而該當事人也可能因為無法承擔過高的鑒定費用而導致失去訴訟中的關鍵證據，無法得到理想的訴訟結果，甚至會因為過高的鑒定費用而放棄訴訟。例如，2011年自然之友、重慶綠色志愿者聯合會共同發起針對云南曲靖鉻渣污染的公益訴訟，就因為當時鑒定費過高導致錯過鑒定時機，使得案件無法得以繼續查證[7]。

2.2 環境損害司法鑒定收費困境

目前，我國環境損害司法鑒定收費的困境主要表現在司法鑒定收費標準的確定以及實踐中收費的高昂兩方面。而這也已經成為環境損害司法鑒定中不可回避的一項重要議題。解決環境公益訴訟的技術性問題的關鍵在于司法鑒定這種科學的取證手段或者說證據方式。一旦一種關鍵的證據方式的獲取需要以大量的金錢為代價，則對于司法公正、司法權威而言就會造成一定的沖擊。因而，如何在環境損害司法鑒定收費與證據獲取之間尋求一個平衡也就成為關鍵，一方面，不僅要能填補機構在司法鑒定過程中付出的成本和保障司法鑒定有效順行，另一方面，也能確保當事人能以較為便利的方式獲取證據。據此，2018年6月13日，在司法部發布了《司法部關于全面推動長江經濟帶司法鑒定協同發展的實施意見》，實施意見要求從七個方面采取措施推進長江經濟帶司法鑒定協同發展，其中在“加強司法鑒定管理信息交換和鑒定援助異地協作”中，明確表示要“加快制定環境損害司法鑒定收費標準，加強對環境公益訴訟中環境損害司法鑒定援助力度，切實緩解環境損害司法鑒定費用過高的問題。”據此，在司法鑒定收費標準尚未明確的情況下，各地盡快探索環境損害司法鑒定收費標準也是目前我們亟需要解決的問題。

環境損害司法鑒定意見是環境民事公益訴訟中不可或缺的證據種類，然目前環境損害司法鑒定因欠缺具體的收費標準、實際收費又非常高、資金沒有穩定的來源等，在實現中已經出現影響環境民事公益訴訟運行的情形。

3 我國環境損害司法鑒定收費制度的完善

環境損害司法鑒定收費過高，有可能使得公益訴訟無法通過司法鑒定來維護自身權利，這也不利于司法公正、司法權威的實現，這在環境民事公益訴訟司法鑒定實踐中已經有所體現。我國環境損害司法鑒定收費過高，一方面可能因為環境損害司法鑒定所花費的成本確實較大，另一方面也可能是由于缺乏必要的收費標準，從而導致環境損害司法鑒定機構從經濟利益角度出發，隨意收費。但無論何種原因，由此可能招致的后果就是環境損害司法鑒定的公信力缺失，其應有的功能無法得到充分發揮。有鑒于此，筆者認為，為完善我國的環境損害司法鑒定收費制度，公益訴訟目的能夠得以實現，從而為保障生態環境做出應有貢獻，我們可以從以下幾方面對我國環境損害司法鑒定收費制度進行完善。

3.1 明確收費標準

無論環境損害司法鑒定收費高低，為解決收費的正當性、合理性，首先需要明確的就是環境損害司法鑒定收費標準問題。為此，在司法部下發的《關于全面推動長江經濟帶司法鑒定協同發展的實施意見》明確提出要加快制定環境損害司法鑒定收費標準。即地方價格主管部門和司法行政部門要像法醫、物證、聲像資料等司法鑒定一樣，對環境損害司法鑒定收費標準予以列明，同時，向社會公示。在明確收費標準的情況下，即使總體收費較高，但也可以使得社會公眾、尤其是當事人對費用項目能有清晰的認識，不會產生過多的質疑。當然，價格主管部門和司法行政部門對環境損害司法鑒定收費標準予以限定以后，還應當加強對鑒定機構日常收費的監督，防止其亂收費、隨意收費等現象的發生。對于已經出現上述亂象的，需要及時查處，要求整改。

3.2 完善環境損害司法鑒定的法律援助制度

即使在環境損害司法鑒定收費標準明確的情況下，也可能收費較高，導致當事人無法獲取有效的證據，尤其是在當事人是自然人的情況下，這種情況的后果可能更加嚴重。因而，我們有必要建立健全環境損害司法鑒定的法律援助制度。這在《關于全面推動長江經濟帶司法鑒定協同發展的實施意見》中同樣予以了明確，但是目前為止尚沒有具體的操作細則。對此，筆者認為有必要予以完善。

（1）明確環境損害司法鑒定法律援助責任主體。所謂環境損害司法鑒定法律援助，是指相關法律援助部門、環境損害司法鑒定機構為環境侵權案件中無力支付環境損害司法鑒定費用的受援人提供緩交、減交、免交司法鑒定服務費用的法律保障制度。這里首先應當明確的是，環境損害司法鑒定法律援助是法律援助部門和環境損害司法鑒定機構的責任。相應的法律援助部門應當通過多種措施，保障環境損害司法鑒定法律援助制度的發展，確保其與社會、經濟等發展的相適應。

（2）社會公益組織和檢察機關都可以成為法律援助對象。為進一步確保環境損害司法鑒定工作的順利開展，并不是所有的主體都可以申請法律援助，而只有那些符合法定明文規定的經濟困難的對象方可申請環境損害司法鑒定法律援助。需要說明的是，隨著我國新民訴法的發布和公益訴訟的逐漸完善，由公益組織提起的環境公益訴訟逐漸增多，而這些公益組織由于其自身的公益性質，其經濟來源可能受限，甚至也會因為司法鑒定費用過高而無力承擔，比如上述的云南曲靖鉻渣污染的公益訴訟案。因此，在公益訴訟中，對于公益組織申請環境損害司法鑒定，而其經濟確有困難的，應當納入環境損害司法鑒定法律援助范疇。

此外，檢察機關也可以作為環境民事公益訴訟的主體，但筆者了解，由于各式原因，檢察機關作為公益訴訟提起主體的情形下，對于高額的環境損害司法鑒定收費也會變得困難。對此，是否屬于法律援助對象就成為值得探索的內容。筆者認為，法律援助的對象應當是自然人或者公益組織，而出現檢察機關因鑒定費高昂而無法負擔的情況，則可以采取環境公益金的方式。這將在下文中予以闡釋。

（3）環境損害司法鑒定法律援助申請主體及時間。對于申請環境損害司法鑒定的，筆者認為，在環境公益訴訟中，應當由公益組織提出申請。對于符合法律援助條件的，申請人應當在委托司法鑒定機構前告知辦案機關，或者辦案機關在辦案過程中發現符合環境損害司法鑒定法律援助情形的，也可決定申請環境損害司法鑒定法律援助；選定司法鑒定機構后，應當在鑒定受理前，及時向辦案機關提出司法鑒定援助申請，并重新辦理相關手續。在此需要說明的是，司法鑒定法律援助申請應當采用書面形式。

（4）環境損害司法鑒定法律援助的內容。對于法律援助，相關文獻以及探討較多，不再過多論述，而本部分僅對申請環境損害司法鑒定法律援助需要予以特別說明的幾個內容予以明確。①環境損害司法鑒定法律援助的審查。法律援助部門或環境損害司法鑒定機構拿到申請材料后應當在7個工作日內依照有關規定進行審查并作出相應的決定。②法律援助的決定及異議。相關部門決定司法鑒定法律援助的，應當出具《給予司法鑒定法律援助決定書》，環境損害司法鑒定機構同委托人簽訂的《司法鑒定協議書》中應當注明為司法鑒定法律援助案件。對于相關部門不予法律援助的，申請人可以在15個工作日內向法律援助部門提出復議。法律援助部門經審查認為申請人符合援助條件的，應當以書面形式責令環境損害司法鑒定機構予以司法鑒定援助；認為申請人不符合援助條件的，應當維持不予司法鑒定法律援助的決定，同時書面告知申請人并說明理由。

此外，環境損害司法鑒定法律援助的內容還包括先行提供法律援助、法律援助的實施、終止、費用的返還、補貼、權利義務、責任等等，對于這些內容我們可以參照《法律援助條例》《辦理法律援助案件程序規定》等規定進行，在此不再贅述。

（5）多渠道充實資金來源。針對不同類型的環境污染事件形成快捷有效的救濟途徑是探索環境損害評估制度的重要目標之一，而健全的資金保障體系是高效的工作機制正常運轉的核心要素[8]。可見，環境損害司法鑒定法律援助要解決的首要問題是如何確保資金的來源。①國家撥款。環境公益訴訟中法律援助資金應當有國家財政支持。但是，隨著國家對環境生態問題的重視，環境侵權案件勢必會逐漸增加，環境損害司法鑒定法律援助費用勢必會是一項較大支出。為確保更多經濟困難的社會公眾能夠通過法律援助獲取更多的訴訟資源，保障自身權利，筆者認為，對于環境損害司法鑒定法律援助的費用來源，除了可以通過法律援助傳統獲取資金渠道予以保障以外，在我國充分重視環境保護的今天，還可以探索其他方式。②探索建立健全環境責任保險制度。所謂環境責任保險是指，以被保險人因玷污或污染水、土地或空氣，依法應承擔的賠償責任作為保險對象的保險[9]。當然保險范圍應當予以嚴格限定。對于保險金的用途，可以在環境侵權行為發生后，彌補被害人的損失、承擔環境損害司法鑒定費用以及用于環境修復等。此將在下文中予以闡釋。

3.3 完善環境損害責任保險制度

侵權行為人需要對由其環境污染行為而招致的后果承當相應的賠償責任，而鑒于其賠償數額往往較大，侵權行為人自有財產可能并不能滿足實際賠償等方面需求，且如上文所述，甚至恐怕連環境損害司法鑒定費用都無法承擔。為了緩解該種局面，保障環境相關訴訟有一定的資金支持，部分國家正在逐步探索環境責任保險制度。如美國在環境相關訴訟中的財政保障以強制責任險為主要來源，其中最具代表性的是超級基金制度，但是其主要針對的是有毒物質和廢棄物質。超級基金的來源主要是稅收、政府財政支出以及對責任方的罰款和追索的清理費，其用處之一便是用于對危險物質造成的危險進行評估及開展相應調查研究的費用[10]。即由于環境污染行為造成損害需要通過技術手段確定的，該項費用就由此基金支付。德國也形成了以環境強制責任險為核心的保障體系。2007年，為進一步適應歐盟推出的有關環境方面的新的政策，德國也是將環境污染責任險與環境污染治理責任險分離，同時更加注重對環境污染治理事故的風險承保，承保也從第三人擴至企業及其員工層面[11]。

同時，我國對環境責任保險也在進行初步的探索，相關政策相繼發布。2006年國務院發布《關于保險業改革發展的若干意見》，要求開展環境污染責任保險試點；2007年原國家環境保護總局和中國保險監督管理委員會印發《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，投保以自愿為主；2013年環境保護部和保監會發布《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，明確重金屬和其他高環境風險領域以及依地方規定需要投保的應當投保；2015年9月21日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《生態文明體制改革總體方案》，要求在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度；2017年6月7日環境保護部、保監會發布《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》；2018年，生態環境部審議并原則通過了《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》。

在具體操作實踐中，部分地區也在開始試點。以上海為例，2007年開始進行環境污染責任保險試點；2008年7月頒發《上海市安全生產監督管理局關于在本市推行安全生產風險抵押金和危險化學品安全責任保險試點工作的通知》，開始試點危險化學品企業安全責任保險；2009年，將重化工園區企業、黃浦江水域的注冊船舶與危險品碼頭、重點風險源企業與危險廢棄物經營許可證企業、放射源使用單位作為環境污染責任保險實施單位；2012年，發布《關于本市全面推廣危險化學品安全責任保險工作的通知》等。除上海之外，寧波、無錫等地區也進行了環境污染強制責任保險，取得了一定有益經驗。但是總體而言，我國建立的環境損害責任保險在實踐中的操作并不能令人滿意，效果不佳，且企業的積極性并不高。為此，筆者認為，我國的環境損害責任保險制度可以借鑒國外的有益經驗，從以下幾方面予以完善。

首先，明確環境損害強制保險制度。即對于一些特定領域的企業必須繳納環境損害強制保險，否則將受到相應的行政處罰。對于哪些領域需要繳納強制保險，筆者認為，目前可以考慮將石油行業、化學行業、重金屬行業先行納入其中，待強制保險制度成熟以后，再考慮是否將其他行業一并納入。其次，對于規定業務范圍以外的，從事其他業務范圍的企業，如果根據需要，其自身愿意參加環境損害責任險的，承保公司也可以為其投保。再次，鑒于我國目前部分地區環境污染比較嚴重，突發性事故較多，加之環境損害責任保險制度剛剛起步，我們可以在承保范圍上采取分步走的形式。即先行對突發性事故進行承保，在運行數年之后，對突發性事故和漸進性事故同時進行承保。最后，鑒于環境損害司法鑒定費用在實踐中可能較高，一旦無法繳納，將影響環境侵權訴訟的正常進行。筆者建議將環境損害司法鑒定費用納入環境損害責任保險的范疇。但是，應當以雙方當事人確實無法承受這一費用為前提。

綜上所述，環境損害司法鑒定費的高低往往直接決定著環境損害司法鑒定能否正常啟動，從而對環境民事公益訴訟的功能發揮也會產生一定影響。雖然環境損害司法鑒定費目前確實較高，在一定程度上制約了司法鑒定應有功能的充分發揮，但我們要從完善環境損害司法鑒定費制度入手，從明確收費標準開始，探索環境損害司法鑒定領域的法律援助制度的完善。甚至，鑒于環境民事公益訴訟中環境問題的特殊性、復雜性，在條件成熟的情況下，可以考慮探索籌措環境損害公益訴訟金的專門的法律法規，從資金來源到資金使用等多方面予以全面規定。