金山區農村土地經營權流轉公開交易實踐與思考

■王益林

推進農村土地經營權流轉工作是實現農業適度規模經營的重要基礎。近年來，金山區按照中央、市有關規范農村土地經營權流轉工作要求，積極探索農村土地經營權流轉公開交易，優化農村土地資源配置，推進農村土地“三權”分置改革，切實加強農村土地承包經營權流轉管理和服務，著力培育新型農業經營主體，有效推進農業適度規模經營。

一、工作實踐

金山區是上海市農業大區，擁有近40萬畝耕地資源，農業是金山的一大特色。截至2018年底，全區農戶承包地確權登記面積26.65萬畝，土地經營權流轉率為91.18%，隨著農村土地流轉率提高，規范土地經營流轉逐漸成為鄉村產業振興、發展農業適度規模經營重要工作。自2016年起，依托上海農業要素交易所網絡平臺和各鎮（金山工業區）土地流轉服務中心，試點開展農村土地經營權公開流轉交易市場建設。2018年，以區政府深化農村土地“三權分置”試點改革重點工作為抓手，在前兩年工作的基礎上，不斷擴大農村土地經營權流轉公開交易。截至2018年12月底，全區全年到期流轉合同1966份，流轉面積20.23萬畝，“進場”流轉地塊1361宗，涉及面積14.09萬畝，全年“進場”交易率達到69.65%。公開流轉交易簽訂合同1067份，面積11.49萬畝。其中，上海農業要素交易所網絡平臺交易流轉面積11.16萬畝；上海農村產權交易所交易流轉面積0.33萬畝。

（一）主要做法

1.健全土地流轉管理服務中心。2016年，根據市農委《關于本市推進農村土地承包經營權流轉公開交易市場建設的實施意見（試行）》工作要求，各鎮（金山工業區）農村土地承包經營權流轉管理服務中心增設了農村要素交易所分中心，主要承擔土地流轉“進場”公開交易工作職能。針對部分鎮（工業區）農村土地承包經營流轉管理服務中心存在的服務場所不固定、軟硬件設施配套不全、服務制度不健全、人員配備不力等現狀，2017年區農經站開展了健全土地流轉服務中心工作，制定考評方法，落實工作經費，要求各鎮（工業區）結合實際、按照“有場所、有設施、有標準、有制度、有人員”五有目標健全土地流轉服務中心。區農經站加強指導服務，更好發揮土地流轉服務中心在政策宣傳、信息收集、價格評估、合同指導、糾紛調處等作用，為有序推進農村土地經營權流轉公開交易提供服務保障。

2.開展公開市場示范中心建設。2017年，根據市農經站規范農村土地經營權公開流轉交易市場建設工作要求，金山區在漕涇鎮、呂巷鎮開展農村土地承包經營權公開交易市場示范中心建設同時，結合當年度開展的健全土地流轉服務中心，同步加強各鎮（金山工業區）按照公開市場示范中心建設標準，在組織機構、管理制度、硬件場所建設和市場交易運行及交易檔案管理等標準化服務，不斷完善農村土地經營權流轉的市場化、制度化、規范化建設。

3.建立公開流轉交易工作機制。為有序推進金山區農村土地經營權流轉公開交易工作，區農經站建立了土地流轉公開交易工作機制：一是建立統計月報。要求各鎮（金山工業區）土地流轉服務中心每月報送“進場”交易信息、評標議標、中標結果公示及交易合同簽訂情況，動態掌握土地流轉公開交易工作進度。二是加強服務指導。區農經站根據月度統計情況及部分鎮存在問題，通過QQ群和下基層、組織培訓等方式，提高土地流轉公開交易服務指導的針對性和有效性。三是開展工作檢查。年底組織各鎮（金山工業區）開展土地流轉公開交易檔案集中互查互評，不斷提高公開流轉交易工作規范。

4.引入公開流轉交易競爭機制。根據市農委《關于本市推進農村土地承包經營權流轉公開交易市場建設的實施意見（試行）》，近年來金山區農村土地經營權流轉公開交易主要依托上海農業要素交易所市場交易平臺，2018年通過該交易平臺土地流轉公開交易面積占比97.13%。2014年上海農村產權交易所與金山區聯合組建農村產權交易平臺后，注重開發農村土地經營權流轉交易服務項目，2017年，區府辦轉發區農委制定的《金山區規范農村產權交易實施意見》的通知。為了充分利用和完善現有農村產權流轉交易市場，自2018年起金山區探索引入上海農村產權交易所土地流轉公開流轉平臺，形成了“兩個交易平臺”同時推進工作態勢，提高農村土地經營權流轉公開交易工作進度和質量。上海農村產權交易所主動對接區、鎮農經部門，完善公開流轉交易規程，在區農經站協助下基層隊伍開展專題培訓，為今后擴大土地經營權流轉公開交易服務做好準備。

（二）取得成效

1.有利于推進農村土地“三權分置”改革。2015年，金山區在全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作基礎上，逐步建立了引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營政策體系，注重土地流轉管理創新，實施農村土地經營權流轉合同“網簽”制度，為推進農村土地經營權流轉公開交易奠定了工作基礎。通過土地流轉公開交易配置農村土地資源，有效提高了土地流轉工作透明度，是放活土地經營權、實現農村土地經營權高質量流轉重要途徑，有利于推進農村土地“三權分置”改革，鞏固和完善農村基本經營制度。

2.有利于維護交易雙方合法權益。根據市、區農村土地承包經營權流轉管理有關工作要求，金山區農村土地經營權流轉主要是農戶委托村統一流轉土地，在土地流轉服務中心指導下，由村集體經濟組織與規模經營戶簽訂土地流轉合同。在2018年金山區開展的農村土地流轉專項檢查發現，各鎮（金山工業區）存在部分農業規模經營戶不同程度拖欠村集體經濟組織土地流轉費現象，侵害了村集體經濟組織利益。漕涇鎮土地流轉服務中心在開展土地流轉公開交易中，完善公開流轉交易規程，制定了交易前現場勘查，交易中收取風險保障金和土地流轉費，交易后開展土地流轉專項檢查，把加強土地流轉監管與村干部績效考核掛鉤，確保農地農用，有效維護履行流轉雙方的權利義務。2018年，金山工業區積極引入上海農村產權交易所土地經營權流轉公開交易機制，試點村土地經營權流轉公開交易工作取得了突破性進展。交易所專業服務團隊深入試點村組，會同鎮職能部門、村集體經濟組織，從摸清流轉地塊現狀、意向流入方前置資信調查、流轉交易信息發布、流入方資格綜合評審標準等提供全方位服務，細化交易流程，切實落實合同風險保障金和先付后租支付方式，嚴守交易規程，選準選優農業規模經營戶，有效維護了土地流轉交易雙方的合法權益，得到了試點鎮農經部門和村干部群眾的一致好評。在召開的年度農經工作會議上，各鎮（金山工業區）農經部門負責人紛紛表示，推進農村土地經營權流轉公開交易是維護好村集體經濟組織權益的重要抓手。

3.有利于促進農村一、二、三產業融合發展。近年來探索實踐證明，推進農村土地經營權流轉公開交易市場建設，不僅有效為農村土地經營權規范有序流轉提供高效專業服務，而且市場化配置農村土地資源，有利于農業產業結構調整，提高農村土地產出率，助推農業供給側結構性改革，促進農村一、二、三產業融合發展，加快推進農業現代化。

4.有利于加強基層黨風廉政建設。依托鎮土地流轉服務中心和農交所交易平臺，推進農村土地經營權流轉公開交易，在提高了土地流轉規范化工作同時，能有效防止村干部暗箱操作，少數人說了算，杜絕土地流轉過程中的腐敗行為，促進基層黨風廉政建設，密切黨群和干群關系。開展農村土地經營權流轉公開交易的村干部表示，土地流轉“進場”交易后，我們村干部工作壓力輕了，腰板硬了，在村民中威信高了，村里的事好辦多了。

二、存在不足

一是村干部思想有待提高。從各鎮（金山工業區）土地流轉服務中心反映來看，部分村干部仍然“迷戀”手中的權力，對土地流轉“進場”交易認識不到位，依法治理意識淡薄，影響了土地規范流轉公開交易工作的推進和提升。

二是公開交易有待規范。近年來，金山區土地流轉交易規模在擴大，但交易質量提高緩慢，部分土地流轉公開交易流于形式，招投標工作小組（經營資格審核小組）組織較為松散，對意向流入方（投標人）資格審查不嚴格，土地公開流轉中標決定權基本由參加評標的村集體經濟組織說了算，影響了公平公正流轉交易。

三是基層隊伍有待加強。各鎮（金山工業區）土地流轉服務中心工作人員是協助推進農村土地經營權流轉公開交易主要力量，但鎮土地流轉服務中心存在人員配置不強，專職少，兼職的多，編外人員多的現象，鎮、村土地流轉工作人員隊伍不穩定，影響土地流轉公開交易進度和質量。

三、對策建議

（一）農村土地經營權流轉公開交易是規范土地流轉重要途徑

2014年，國務院辦公廳《關于引導農村產權交易市場健康發展的指導意見》印發后，市政府、市農委相繼出臺和制定了探索建立農村土地承包經營權流轉公開交易市場政策文件和操作辦法，依托上海農業要素交易所的網絡交易平臺和涉農鎮農村土地流轉服務中心，用兩到三年的時間，在全市基本建成規范有序、信息快捷、網絡健全、公平合理農村土地流轉公開交易市場，以市場化規范農村土地經營權流轉，進一步整合優化農村土地資源配置，加快實現上海農業現代化。今年實行的新修訂的《農村土地承包法》，進一步明確了土地經營權人權利和義務，土地經營權流轉期限為5年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記，為落實農村土地承包經營權“三權分置”提供了法制保障。今年中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發的《關于加強基層農村經營管理體系建設的意見》，要求依法規范農村資源要素管理，指導推進農村資源要素市場化配置。為增加農民財產性收入，穩定提高農村土地流轉率，2018年，金山區農委、財政局印發了《關于提高農戶承包地委托流轉補貼的工作意見》的通知，農戶承包地委托流轉補貼從之前的每年每畝100元提高到2018年200元和2019年的300元，引導承包農戶有序流轉土地，穩定農業規模經營者經營預期。近年來金山區探索實踐證明，隨著農村勞動力持續轉移和土地流轉率提高，農村土地經營權公開流轉交易在助力農業高質量發展、實施鄉村振興戰略作用必將日益顯現，也必將成為規范農村土地經營權流轉的重要途徑。

（二）建立健全推進農村土地經營權流轉公開市場保障機制

一是引導土地“進場”交易。區、鎮根據中央、市推進農村土地經營權流轉公開交易有關政策和操作規范，結合實際，制定引導農村土地經營權流轉公開交易實施辦法，為有序推進農村土地經營權流轉公開交易提供政策保障。二是實施“政府購買服務”。2014年以來，上海農業要素交易所、上海農村產權交易所逐步與政府脫溝，實行自主經營市場化運行。目前，農交所受理的農村土地經營權公開交易仍然堅持公益服務，尚未向流轉雙方收取交易服務費。隨著農村土地經營權流轉公開流轉交易業務擴大，農交所經營支出必將相應增加，為了促進農村土地經營權流轉交易公開市場健康發展，應該支持農交所不以營利為目的收取交易服務費。為此，地方政府應加快建立“政府購買第三方服務”，為推進農村土地經營權公開流轉交易提供財政保障。三是引入履約保險服務。安信保險金山分公司根據市政府關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見精神，積極參與保險服務金山鄉村振興戰略，推出金山區農村土地經營權流轉履約保證保險金服務產品。為減輕土地流入方資金壓力，維護村集體經濟組織利益，政府應積極引入安信農業保險合同履約保證保險產品，加強財政扶持力度，為先租后付方式簽訂土地流轉合同的規模經營戶提供保險，合力推進農村土地經營權公開流轉交易市場健康發展。

（三）穩步推進農村土地經營權流轉公開交易

一是加強宣傳培訓。區、鎮農經部門要加強政策宣傳，提高基層干部思想認識，克服畏難情緒。同時，要加強鎮村土地流轉工作人員培訓，不斷提高基層隊伍業務水平，為穩步推進農村土地經營權流轉公開交易創造條件。二是細化經營資格評定。鎮土地流轉管理部門根據區域農業發展要求，細化經營者資格綜合評審標準。要健全農村土地經營權流轉評標小組，嚴格按照綜合評審標準，重點對經營者的經營資質、經營能力、技術裝備、環境保護、社會信譽等情況進行綜合考評，不以最高價作為獲得農村土地流轉權的唯一標準，為意向流入方創造公平公正的競爭環境。三是規范交易操作程序。鎮土地流轉服務中心要做好農戶土地委托流轉、村組流轉土地歸并布局、流轉信息發布、意向流入方資格審查、公開招標及中標發布工作，確保農村土地經營權流轉公開交易規范有序。四是加強土地流轉動態監管。土地流轉管理部門加強本地區農村土地經營權流轉情況和經營者的經營行為的動態跟蹤、監督，督促流入方嚴格履行農村土地經營權流轉合同，堅決避免土地流轉“非糧化”，嚴禁流轉土地“非農化”。對擅自改變農業用途、損害農田基礎設施和發生農產品食用安全事故等違法違規行為，農村集體經濟組織有權終止土地經營權流轉合同，并依法追究相關責任。

（四）探索建立全市統一的農村產權交易平臺

為促進規范農村產權交易市場發展，規范農村產權交易行為，2009年本市成立了上海農村產權交易所、上海農業產權交易所和上海農業要素交易所。2014年，上海聯合產權交易所與金山區共同組建上海農村產權交易所，統一了農村產權交易市場，目前，本市有兩個交易平臺受理土地流轉公開流轉。根據上海市人民政府辦公廳關于貫徹《國務院〈關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見〉的實施意見》）有關完善上海農村產權流轉交易市場體系要求，為全面推進農村土地流轉公開市場建設，更好地為農村土地經營權流轉公開交易提供服務，建議探索以資本重組等方式建立全市統一的農村產權交易平臺，實現資源整合、優勢互補，完善交易規程，引導農戶土地進入公開交易市場統一流轉，并通過“上海市農村土地承包經營權經營信息管理系統”進行網簽土地流轉合同，不斷提高本市農村土地經營權流轉公開交易水平。