精準扶貧背景下的湖北省農村金融扶貧問題與對策分析

□曾 巍

一、農村金融扶貧問題的提出

精準扶貧是全面建成小康社會決勝時期必須打好的三大攻堅戰之一，是惠及千萬貧困群眾的“惠民暖心”工程。一方面，農村金融發展對農村經濟發展有著顯著的正向影響[1]，特別是農村金融規模、農村金融效率對農村經濟增長的正向影響作用突出[2～3]，農村金融發展能夠有效推動農村經濟進步。另一方面，農村金融發展對農民收入的影響有著顯著的門檻效應，農村金融發展在整體上能夠顯著促進農民增收[4]，且對城鄉收入差距產生顯著影響[5]。因而，農村金融發展對農村經濟社會發展影響深遠，意義重大。

金融扶貧作為一種重要的扶貧手段，是中國推進扶貧開發、共享經濟發展紅利的重要舉措[6]，大致經歷了以單一的扶貧貼息貸款為主、扶貧貼息貸款和小額信貸政策相結合、綜合利用多種扶貧政策等三大發展時期[7]。隨著精準扶貧工程的深入推進，農村金融扶貧在促進農村經濟發展、增加農民收入等方面的作用愈發突出；但依然面臨著金融機構發展難以滿足日益擴大的資金需求、監管標準阻礙金融機構業務拓展、信用環境差降低信貸支持力度、農戶抵押缺失增大信貸獲取難度等諸多困境[8],存在著機制性、制度性問題亟待解決[9]。鑒于此，本文立足湖北省農村金融扶貧的基本現狀，深入分析其存在的突出問題，并據此提出針對性的優化建議。

二、湖北省農村金融扶貧的基本現狀

(一)農村金融機構營業網點逐漸完善。農村金融機構營業網點是農村金融扶貧的第一線，自改革開放以來，隨著我國經濟社會的迅猛發展，銀行業、證券業、保險業實現了“大踏步”發展，各類金融網點更呈現出“遍地開花”的態勢，特別是農村金融機構營業網點的逐漸完善，為湖北省農村金融扶貧的深入開展創造了有利條件。以湖北省銀行業為例，2016年全省銀行業金融機構營業網點總數達到7,690個，從業人員為128,846人，資產總額為59,773億元，新型農村金融機構達到143家(含批籌)，村鎮銀行實現縣域全覆蓋[10]。2017年，全省銀行業金融機構營業網點的總數增至7,885個，從業人員為128,264人，資產總額增至66,732億元[11]。其中：小型農村金融機構(農村商業銀行、農村信用社、農村合作銀行)營業網點機構數達到2,181個，從業人員為31,643人，資產總額為10,416億元，分別占全省銀行業金融機構營業網點相應指標的27.66%、24.67%和15.61%；新型農村金融機構(村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社)營業網點也迅速增至166個，從業人員3,005人，資產總額增至340億元(詳見表1)。隨著鄉村振興戰略和社會主義新農村建設的深入推進，農村金融服務的需求將快速增長，農村金融機構營業網點將進一步在農村廣袤的土地上“開花結果”，也將為農村金融扶貧提供更便捷、更有利的條件。

表1 2017年湖北省銀行業金融機構情況

注：表中數據源于《湖北省金融運行報告(2018)》。其中：營業網點不包括國家開發銀行和政策性銀行、大型商業銀行、股份制商業銀行等金融機構總部數據；大型商業銀行包括中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行和交通銀行；小型農村金融機構包括農村商業銀行、農村信用社、農村合作銀行；新型農村金融機構包括村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社；其他包含金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司、消費金融公司等。

(二)農村金融服務創新成果豐碩。農村金融服務創新是農村經濟社會發展的客觀需要，是深化農村金融改革的重要組成部分，不斷為農村金融扶貧開發提供更優質的金融服務項目及金融產品支持。湖北省全面深化農村金融體制機制改革，農村金融服務創新成果豐碩。一是農村支付便捷體系逐步完善。大力推廣“三公里”金融服務圈、“村級金融服務站”等創新服務模式，加快普及現代支付機具和大小額支付系統。2013年全省轉賬電話村級覆蓋率、ATM和POS機鄉鎮覆蓋率分別達98%、94.1%和88.7%，銀行卡助農取款服務基本實現行政村全覆蓋[11]。二是農村金融機構改革深入推進。2016年，全省77家農村合作金融機構全部改制為農村商業銀行，共建成營業網點1,904個，實現了營業網點的鄉鎮全覆蓋。三是農村合作金融創新加快發展，試點地區增至11個縣(市、區)，積極探索“農合聯(農民合作社聯合會)+金融”服務模式。四是科技金融改革創新成效顯著。武漢東湖自主創新示范區和漢口銀行獲批全國首批投貸聯動試點地區和試點銀行[10]；全省各大中型商業銀行普惠金融事業部設立且正常運轉，郵政儲蓄銀行“三農金融事業部”改革全面落地，省、市、縣分支機構已同步掛牌；湖北省農信聯社與華為簽訂戰略合作協議，就智慧銀行、云計算、大數據、互聯網創新等業務進行合作[20]。

(三)農村金融扶貧體系日益健全。農村金融扶貧體系包含著豐富的內涵，涉及政府部門、金融機構及其他組織等多層次的參與主體，對農村金融扶貧工作影響深遠。湖北省農村金融扶貧體系經歷了改革初期的減貧(1978～1985年)——開發式扶貧階段(1986～1993年)——扶貧攻堅階段(1994～2000年)——綜合扶貧階段(2001年以后)等四個發展階段[12]，且在不同的發展時期，政府部門、金融機構及其他組織在農村金融扶貧中的地位和作用存在較大差異。隨著新時期精準扶貧工程的深入推進，湖北省著力完善農村金融扶貧體系，逐步形成了以助推困難群眾精準脫貧為主要目標，由國家開發銀行、中國農業發展銀行等政策性、開發性銀行，中國農業銀行、郵儲銀行等大型商業性銀行，農村商業銀行、農村合作銀行等合作性銀行以及村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構組成的金融扶貧組織體系[13]，為農村金融扶貧工作提供著多方位的金融產品和服務，在助推農村經濟社會發展中發揮著非常突出的作用。

(四)農村金融扶貧成效初步顯現。在黨和政府的積極引導與支持下，湖北省農村金融扶貧工作取得初步成效。一是農村金融扶貧網點、工作站數量提升。2016年末，全省31個貧困縣、394個鄉鎮建成銀行網點392個，金融精準扶貧工作站覆蓋全部建檔立卡貧困村，惠農金融服務聯系站基本實現鄉鎮全覆蓋。二是涉農貸款、精準扶貧貸款余額穩步增長。2016年末，全省涉農貸款余額同比增長17.2%，金融精準扶貧貸款余額達到1216.4億元，同比增長38.6%。其中，建檔立卡貧困人口貸款余額70.6億元，同比增長97.5%，惠及11.1萬建檔立卡貧困人口；易地扶貧搬遷貸款余額171.8億元，支持搬遷82.3萬貧困人口[10]。三是“新型農業經營主體+建檔立卡貧困戶”產業帶動信貸扶貧模式成效明顯。湖北省以產業扶貧為切入點，主導推出“新型農業經營主體+建檔立卡貧困戶”產業帶動信貸扶貧模式。2017年以來，全省共發放“新型農業經營主體+建檔立卡貧困戶”貸款86億元，帶動幫扶貧困戶12.8萬戶，同比分別增長62.3%和18.7%。四是積極推進保險創新與改革試點，保險業服務支農惠農能力增強。2017年，全省農業保險保費收入9.2億元，同比增長65.2%，提供風險保障金額294.0億元，同比增長41.2%。

三、湖北省農村金融扶貧的突出問題

(一)農村金融扶貧的擔保體系不完善。

1.農村信用擔保體系不健全。一方面，農民掌握的有效抵押物有限，難以滿足抵押擔保剛性約束條件。農民所擁有的農村集體土地、房屋、土地承包經營權、建設用地使用權等主要產權因歸屬不明、流轉不暢，抵押或質押受到極大的限制[14]，難以滿足擔保機構的反擔保要求。另一方面，農村信用擔保機構建設滯后，運行管理尚需進一步規范。我國農村金融信用擔保體系初創，相關擔保業務仍處于摸索階段，農村市場專業性擔保機構數量少，內部管理制度不完善，專業化水平亟待提升。此外，農村征信建設明顯滯后。在現階段，農村尚未建立專門的征信機構[15]，加之相關管理制度不健全，加之中介服務欠規范，提供虛假資信證明的現象時有發生，進一步加大了農村信用擔保的難度。

2.農業保險事業發展滯后。一是農業保險制度落后。我國尚未建立完善的農業保險體系[16]，農業保險強調保“微利”原則，保費低廉，成本過高，財政補貼缺失，嚴重影響了保險公司農業保險的積極性。二是農業保險服務項目有限。盡管近年來湖北省積極推進保險產品創新試點，在全省14個糧食主產縣(市)開展主要針對適度規模經營主體的專屬水稻、小麥農業大災保險試點，在一定范圍內可以為特定農民提供相對優質的保險服務，但仍難以滿足農民群體多樣化的農業保險需求。三是農民保險意識不強，加之對農業保險缺乏足夠的認識，參與農業保險的積極性不高，很大程度上滯緩了農業保險事業發展的進程。

(二)農村金融扶貧的金融環境不優化。

1.配套法律制度不完善。農村金融扶貧法律制度伴隨著農村扶貧開發戰略與農村金融法律制度的發展變遷不斷邁向現代化，為農村金融扶貧開發提供基本的法律制度保障。但同時，我國農村金融扶貧的法律制度尚不夠完善，其中仍存在著指導理念行政化、規范約束力不夠、規范體系凌亂分散以及主要制度缺失等問題，特別是我國農村金融扶貧的配套法律制度在主體權利義務、不同類型金融機構相互關系、金融扶貧機制運行、爭議解決及法律責任機制等方面缺乏體系性規范[17]，在某種程度上影響了農村金融扶貧工作的規范化與法治化。

2.農村信用環境較差。湖北省將農村信用體系建設與金融精準扶貧工作有機結合起來，逐步推廣“六看+五老”貧困戶信用評級辦法，著力緩解金融機構與貧困戶之間信息不對稱的問題。《湖北省金融運行報告》的數據顯示：2016年，全省被評為信用社區和信用鄉鎮的數量分別達到2,708個和1,021個，其占比分別為61.0%和98.6%；2017年全省的信用鄉鎮數量增至1,008個，農村信用體系建設取得較大進展。但同時，由于農村征信建設工作滯后，個人信用記錄系統不完善，信用檔案尚不健全，致使部分農戶、涉農企業缺乏誠信意識，故意逃債現象時有發生；加之，缺乏系統的農村信用評級機構，金融機構難以系統掌握農戶和涉農企業的信用信息，某種程度上影響了其開展農村金融業務的積極性，農村信用環境急需進一步優化。

3.農村金融網點布局不佳。盡管湖北省在農村金融網點建設方面取得了相對突出的成效，農村商業銀行、村鎮銀行等金融機構蓬勃發展，農村金融機構營業網點穩步增長，2016年末村鎮銀行實現了縣域全覆蓋，2017年小型農村金融機構營業網點和新型農村金融機構營業網點分別增至2,181個和166個。但是，一些國有大型商業銀行將關注的重點更多地放在銀行運營成本、投資風險及利益等方面，追求的是以更少的運營成本和風險獲得最大化的經濟利益，將自身營業網點建設放在城市，而在鄉鎮乃至農村建設營業網點的積極性不高；而國家開發銀行和政策性銀行雖致力于“三農”經濟發展，但其網點甚少且主要布局在城市地區。因此，在大部分鄉鎮能見到的金融機構網點也就只有農業銀行、農村商業銀行以及為數不多的村鎮銀行，農村金融機構營業網點及支付服務布局不合理的問題突出。

(三)農村金融扶貧激勵約束機制不健全。

1.激勵機制不完善，農村金融扶貧的激勵力度不夠。一般情況下，金融機構大多具有明顯的逐利性特征。然而，農村地區特別是偏遠地區，社會經濟發展基礎本身較差，與城市地區相比存在著更大的投資風險，金融投資的利潤回報又極其有限，金融機構投資農村地區的積極性普遍不高，即便有一些金融機構涉足農村地區，也牢牢把控可能存在的信貸風險，農民信貸融資的程序依然繁瑣，貸款融資成本仍然偏高。同時，由于受到諸多因素的影響，政府尚未及時制定出科學系統的激勵機制，特別是缺乏足夠的優惠政策和財政補貼(獎勵)支持，致使支農金融機構尤其是大型商業銀行在擴大農村信貸投放量與開發農村金融新產品等方面動力不足，有的甚至逐步減少或者退出農村地區，農民貸款融資難的問題依舊突出。

2.約束機制不健全，小額信貸的約束監管不到位。早在2008年，湖北省就開辦了以服務“三農”和中小企業為宗旨的小額信貸公司，隨后針對小額貸款公司的健康發展出臺實施了一些指導性文件，如2009年印發了《湖北省小額貸款公司試點暫行管理辦法》等，小額信貸公司進入蓬勃發展期，并逐漸成為農村金融組織的重要組成部分。至2011年底，全省注冊登記的小額信貸公司達到137家，注冊資本多達81億余元。但目前，由于缺乏系統配套的法律法規及科學有效的監管約束機制，加上相關部門事中事后監管相對乏力以及農民金融專業知識欠缺，一些小額信貸公司受巨額利益的驅使，開始出現非法集資、非法吸收公眾存款等違法違規行為，很大程度上加大了農村金融的風險，違背了農村金融扶貧的初衷，不利于農村金融扶貧的健康發展。

(四)農村金融扶貧的精準化程度不高。

1.農村金融扶貧機構對農村產業經濟發展缺乏足夠認識。盡管大部分農村金融扶貧機構在鄉鎮設有營業網點，并通過派駐扶貧工作隊員下鄉等方式對農村社會經濟發展有一定的了解。但是，由于大部分農村金融扶貧機構的主營業務在于吸收存款、發放貸款，并盡可能從中獲取更大的經濟利潤，對農村產業經濟的發展現狀、存在的主要問題等缺乏足夠的關注；即便有專門的駐村工作隊員，由于駐村工作的時間不長，對農村產業經濟的了解并不全面，也不深入，在短時間內難以在農村產業扶貧等方面拿出切實可行的措施，往往只能在提供無息(貼息)貸款方面有一定的作為。

2.農村金融扶貧隊員與困難農戶間的信息鴻溝依然存在。隨著精準扶貧工作的深入推進，中央要求各精準扶貧工作隊務必進村常駐、進村入戶，全面深入了解困難農戶的基本情況，包括個人的基本情況、家庭成員情況、致貧主要原因等，并提出切實可行的脫貧計劃和脫貧措施。但在實際工作中，少數農村金融扶貧駐村工作隊員存在著“人駐村心飛揚”的情形，有關工作也僅僅停留在“準備迎檢資料”的層面，難以真正靜下心來、俯下身子去更深入地了解和掌握困難農戶的情況，對其所負責的困難戶的了解程度還遠遠不夠。同時，困難農戶對駐村工作隊員了解不夠，對他們存在著某些芥蒂與想法，不愿將真實的情況和想法與這些駐村隊員深入交流，致使農村金融扶貧隊員與困難農戶間的信息鴻溝依然存在，不少困難農戶要么不愿從農村金融扶貧機構貸款融資，要么不知將所貸款的資金用于何處，有的干脆將所貸資金又存回農村金融扶貧機構，背離了農村金融扶貧的初衷，進一步加大了精準扶貧、精準脫貧的難度。

四、湖北省農村金融扶貧的優化建議

(一)完善農村金融扶貧擔保體系。

1.健全農村信用擔保體系。一是全面深化農村社會經濟改革，穩步推進農村土地確權，不斷完善《物權法》《農村土地承包法》等配套法律法規，為農村土地的合理流轉創造條件，進一步增加農民掌握的有效抵押物，以滿足其抵押擔保的需要。二是積極引導農村信用擔保機構建設，優化完善其內部管理制度，規范其運行管理行為，提升其專業化服務水平，為農村金融扶貧提供更優質的信用擔保服務。三是強化農村征信建設，積極組建專門的農村征信機構，并規范中介服務機構的征信行為，從而為農村金融扶貧提供更真實的征信服務。

2.大力發展農村保險事業。一方面，要進一步完善農業保險配套制度，綜合考量保險公司的經濟利益和參保農民的切身利益，切實維護雙方的合法權益。特別是政府部門要充分認識到農業保險的重要性，及時給予涉農保險公司必要的財政資金支持和獎勵，以調動涉農保險公司投資開發政策性農業保險業務的積極性。另一方面，要積極鼓勵和引導涉農保險公司根據農民群體的保險需求，持續創新農業保險服務項目，提升專業化服務水平，以滿足農民群體多樣化的農業保險需求。此外，要強化農業保險的配套宣傳，綜合運用移動互聯網、電視、廣播、微信、QQ等宣傳媒介和平臺[18]，大力宣傳農業保險的諸多益處及注意事項，進一步強化農民的參保意識。

(二)優化農村金融扶貧金融環境。

1.健全配套法律制度。完善的法律制度是確保農村金融扶貧環境持續優化的可靠保證。農村金融扶貧的配套法律制度應該隨著農村扶貧開發戰略的深入推進而不斷完善與優化。針對目前湖北省農村金融扶貧配套法律制度存在的指導理念行政化嚴重、規范約束力不夠、規范體系凌亂分散以及主要制度缺失等一系列問題，應該首先優化其指導理念，逐漸克服其行政化嚴重的問題；同時，要進一步突出相關法律制度的規范約束力，促進其規范化、體系化、系統化建設，從而讓農村金融扶貧的配套法律制度更完善、更規范、更有效，進而為農村金融扶貧環境的持續優化提供強有力的法律制度支撐。

2.優化農村信用環境。一是著力推進農村征信建設工作，及時完善農村個人信用記錄系統，并強化相關專業知識培訓，促使農村信用檔案更加科學完備。二是深入推進農村信用體系建設，塑造新型農業經營主體誠信形象[19],大力營造“一處失信處處受限”的氛圍，并通過多樣化的宣傳增強農戶及涉農企業的誠信意識，盡可能減少農村故意逃債現象的發生。三是積極引導農村信用評級機構建設，及時為金融機構提供農戶及涉農企業的信用信息，讓失信者無處遁形，進一步優化農村的信用環境。

3.合理布局農村金融網點。一是要大力發展農村產業經濟，并做好配套的政策引導，以激發各類金融機構設置農村營業網點、開發農村金融產品的積極性和創造性。二是要合理布局農村商業銀行、農村信用社、村鎮銀行以及農村合作銀行，形成優勢互補、公平競爭的良性格局，充分發揮這些金融機構身處農村一線的優勢，為廣大農戶提供更系統、更及時、更科學的農村金融服務，助推農村金融扶貧工作深度推進。三是要鼓勵國有大型商業銀行特別是農業銀行盡可能在鄉鎮設置營業網點，充分發揮國有商業銀行的獨特優勢，進一步豐富農村金融扶貧機構的類型，從而為農戶和涉農企業提供更優質的產品和服務。

(三)健全農村金融扶貧激勵約束機制。

1.進一步完善激勵機制，激發農村金融扶貧機構工作活力。一方面，政府部門要充分考慮農村金融扶貧機構的逐利性，立足于農村金融扶貧工作的具體實際，科學制定、及時完善相關的激勵機制，如通過一系列優惠的政策或者財政補貼(獎勵)支持等方式，及時彌補農村金融投資利潤空間有限等的不足，積極鼓勵和引導支農金融機構擴大農村信貸投放量、開發農村金融新產品，以滿足日益增長的農村金融服務需求，化解農民融資難、融資貴的難題。另一方面，在確保信貸資金安全的前提下，應該引導和鼓勵農村金融機構依法適當減少涉農信貸的審批程序和環節，盡可能壓縮農民信貸融資時間，節省其信貸融資成本。

2.進一步健全約束機制，促進農村小額信貸公司健康發展。湖北省小額信貸公司開辦了小額信貸公司的初衷在于服務“三農”和中小企業發展，但由于相關約束監管機制還不健全，部分小額信貸公司偏離軌道，滑向“非法集資、非法吸收公眾存款”的深淵，給農村金融安全造成了一定的隱患。為此，一是應盡快完善相關的法律法規，為有效監管約束小額信貸公司提供法律保障。二是要強化相關部門的事中事后監管力度，主動作為，全面履行監管職責，并通過教育與處罰相結合的方式，引導和規范小額信貸公司合法經營，促使其健康發展并在農村金融扶貧中發揮更大功效。三是要強化投資理財知識宣傳，著力增強農民的金融風險防范意識，謹防遭受非法集資和金融詐騙。

(四)提升農村金融扶貧的精準化程度。

1.農村金融扶貧機構要深入了解農村產業經濟發展。精準扶貧是農村金融扶貧機構的政治任務，必須不折不扣地去完成。盡管絕大部分農村金融扶貧機構的主營業務在于吸收存款、發放貸款，并獲取更大的經濟利潤，但也必須選派得力工作人員深入農村第一線，通過長時間駐村、走訪調研等方式，全面了解農村產業經濟的發展現狀，準確把握其存在的突出問題，從而及時拿出切實可行的工作措施，在提供無息(貼息)貸款的基礎上為困難農戶提供持續發展出路，進而實現由“輸血”到“造血”的突破。

2.農村金融扶貧隊員應主動縮小與農戶的信息鴻溝。農村金融扶貧機構務必全面落實進村入戶、進村常駐的要求，選派工作經驗豐富、態度積極、業務過硬的工作人員進村入戶，深入了解困難農民的個人情況、家庭成員情況、致貧主要原因等，并提出切實可行的脫貧計劃和脫貧措施。特別是農村金融扶貧駐村工作隊員要真正靜下心、俯下身、扎下根，主動與困難群眾交朋友，通過反復走訪交流和調研，逐步消除農民的思想芥蒂，盡快縮小與困難農戶的信息鴻溝，以更全面深入地了解和掌握困難農戶情況，扎實推進農村金融精準扶貧工作。