遼寧省生態環境損害賠償磋商制度的困局與出路

李瀟文 張萍萍 劉勝男

摘 要：作為生態環境損害賠償的全新調處模式，自生態環境損害賠償磋商制度出臺以來，各省在制度具體運行方面面臨諸多問題。目前，遼寧省生態環境損害賠償磋商制度的研究尚處于起步階段，存在政府身份競合、行政磋商與環境公益訴訟銜接困境、磋商過程監管薄弱等問題。為此，應從構建政府責任機制、推進政府管理創新、完善制度銜接機制以及加強監督管理力度等方面，進行相應的制度完善和模式探索，使得遼寧省生態環境損害賠償磋商制度更具有實踐性和適應性。

關鍵詞：生態環境損害賠償；賠償磋商制度；行政控權

一、生態環境損害賠償磋商制度的文本解讀

近年來，生態環境損害問題日益嚴重，可持續發展的治國方針得不到有效落實，生態環境損害賠償作為環境保護的重要手段，已然成為我國生態環境治理工作的重頭戲。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），《方案》的出臺標志著我國生態環境損害賠償改革從試點階段正式走入全面改革階段，也體現出中共中央對于生態環境損害賠償問題的高度重視。但是當前，生態環境損害賠償磋商法律問題的相關研究在我國尚處于起步階段，相關論述與研究仍然聚焦于宏觀設計層面，對具體制度的創新性研究較為薄弱，具體到遼寧省來說，其僅僅在2018年1月份出臺的《遼寧省生態環境損害賠償制度改革實施方案（征求意見稿）》中提出了“主動磋商，司法保障”的總體要求，在具體的制度架構以及實施方案的設計上仍然處于粗糙的狀態，法制建設工作尚處于“前法制化”的理論探索與制度構建階段，相關部門在具體實施過程中缺乏具體的參照標準，呈現“摸索式”前進的現狀，嚴重制約了遼寧省生態環境損害賠償磋商制度由理論向實踐轉化的步伐。

二、生態環境損害賠償磋商制度的困局

（一）政府身份競合與行政控權問題

根據國務院授權，遼寧省政府以及14個市政府是本行政區域內生態環境損害賠償權利人，但同時其也是生態環境所有者的代理人，這便產生了第一個政府身份的競合。在磋商過程中究竟應該以何種身份與賠償義務人進行磋商，存在一定程度上的身份誤讀。此外，政府既是賠償權利人，又是環境行政監管主體，這就產生了第二個身份競合的問題——“運動員”和 “裁判員”身份的競合。如何在環境行政監督與損害賠償之間作出利益平衡和行為界定，是身份競合所引發的問題。從法律層面講，法律行為的實施者與法律的監督者只有是不同的主體才能達到監督的效果，基于身份的競合，政府作為賠償權利人在磋商過程中要進行自我監督，而自我監督隨即便會引發磋商過程公正性難以保證等一系列問題，由此便需要對于監督制度進行全面部署和完善。

在磋商過程中，政府身份的競合衍生出的行政控權，是目前遼寧省生態環境損害賠償磋商制度實踐中值得關注的問題。從理論上講，行政權力需要控制的原因在于行政權力與公民權利在某些時候存在沖突，為了防止政府濫用行政權力，對公民權利造成損害，就需要進行行政控權。落實到磋商制度中，政府具有多重身份，民事主體身份和行政主體身份的競合決定了政府并不總是代表社會公共利益，其在行使行政權力的同時，也存在著濫用權力、損害公民權利的風險。另外，基于行政權力的行使而形成的行政主體和相對方的非對等的行政關系，也是行政控權的一個重要原因。

（二）行政磋商與環境公益訴訟存在銜接困境及難題

環境侵權作為一種新型的侵權類型，既有民法上的單純人的行為，也有環境法上的“人—自然—人”互動行為，存在明顯的二元性，其所導致的損害后果可能是對“人”的損害與對“環境”的損害并存；而在某些情況下，可能只有對“環境”的損害，而沒有可歸屬于具體“人”的損害。當受損害的主體為民事私權主體時，適用《侵權責任法》作為主要的民事實體法律依據并不存在任何爭議，而當受損害的主體是具有公共性的生態環境時，其必然會導致同時落入環境行政和環境公益訴訟調整范圍的境況。此種“雙軌制”的制度模式，勢必引發廣泛質疑，在同一個案件中，是否可以基于同一事由進行行政磋商和環境公益訴訟兩個方面的救濟？行政磋商和環境公益訴訟是否存在適用上的先后順位？在一種救濟模式無法進行之時，另一種救濟模式應當如何實現有效銜接以彌補空白？目前我國立法尚處于起步階段，兩種救濟模式間的調處和銜接存在明顯的立法空缺。

（三）磋商制度監督管理力度薄弱

（1）行政機關內部缺乏有效監督

《遼寧省生態環境損害賠償制度改革實施方案》明確了省政府和14個市政府為賠償權利人，而在由各市政府管轄的具體的生態環境損害賠償磋商過程中，各市政府可以指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。在此過程中，各市政府對授權負責具體磋商工作的有關部門缺乏內部監督，磋商過程的合法性、公正性難以保證，有關部門以什么方式進行磋商，以及磋商結果是否是最有效解決受損環境的方式都不得而知。

（2）司法確認制度的缺失

所謂生態環境損害賠償磋商協議的司法確認制度，是指當事人雙方在磋商基礎上達成賠償協議之后，通過一定的程序確認該協議有效，進而保證制度的實施。作為非訴訟解決方式的生態環境損害賠償磋商制度，其本身就缺乏剛性，磋商產生的磋商協議不具有法律強制力，公眾信服度低，使得在磋商之后容易出現當事人反悔的情形，進而又不得不通過訴訟手段解決賠償問題，造成磋商資源的浪費。因而需要建立司法確認制度來增強賠償協議的執行力和拘束力，推動生態環境損害賠償多元化解決方式的協調共用。

（3）遼寧省普通民眾缺乏監督意識

根據美國薩克斯教授的環境公共信托理論，基于國務院授權的具有環境賠償權利人資格的遼寧省政府實則是全體遼寧省人民“共有財產”的受托人，基于委托而具有賠償權利人資格。但在實踐中，由于行政機關的上下級直接管理制度，以及政府部門自身的特殊利益，在協商過程中有時難以兼顧自身利益與公共利益，公眾監督就顯得尤為重要。具體到遼寧省，磋商制度透明度低、公眾自主監督意識薄弱等綜合原因導致磋商制度的公眾監督尚停留在理論階段，還沒有實現有效落實。

三、生態環境損害賠償磋商制度的完善方向

（一）建立生態環境損害賠償磋商政府責任制度

針對政府的雙重身份而容易出現的濫用行政權力的現象，需要建立生態環境損害賠償磋商的政府責任制度，使政府時刻明確自己的角色定位和責任擔負，以磋商參與人的身份平等地與賠償義務人進行有效的協商，其具體內容主要包括：第一，強制磋商責任。政府相關部門利用其行政職權與賠償義務人開展“ 強制磋商 ”，強迫對方接受自己提出的苛刻條件，甚至單方確定實施方案的實質性內容，使得賠償義務人完全處于被動狀態，雙方地位不平等，賠償義務人可就此提起行政復議甚至向法院提起訴訟，以保障自己的合法權益。第二，消極磋商責任。政府有關部門或者其所委托的社會組織本應對于生態環境損害程度進行鑒定而消極怠工，在磋商過程中也沒有積極主動推動磋商程序的進行，在磋商后理應對于后續的恢復執行情況進行相應的監督和指導卻推卸責任，凡此種種，都應當對相關的政府負責人給予行政處分，對可能構成瀆職犯罪的追究其刑事責任。第三，惡意磋商責任。政府相關人員為謀取個人私利，在磋商過程中，并沒有為國家社會利益而積極努力，反而與涉事企業相互勾結，使磋商程序形式化，最終導致社會公共利益遭受損失，相應的政府工作人員均應受到相應的行政處分或者承擔刑事責任。

為了使磋商制度真正有效地發揮作用，必須建立生態環境損害賠償磋商政府責任制度，對于政府的權利界限進行明晰，保障磋商主體的平等地位，淡化行政色彩，充分體現協商性質。

（二）推進政府管理創新

為促進磋商過程中公共利益最大化目標的實現，作為賠償權利人的行政機關亟需進行管理上的創新：第一，突破政府傳統的管理模式。政府傳統的以自上而下的行政權力和行政手段為主的管理模式，會造成政府權力的膨脹。為進一步深化行政體制改革，政府內部管理模式應在垂直管理的基礎上加強權力監督，以橫向監督的模式避免自上而下的行政權力濫用。第二，提升政府信用。政府信用的欠缺是政府創新管理的一大障礙，然而取信于民卻成為近年來政府在實踐中的難題。取信于民最重要的是要在實踐中保障公民權利，同時還要做到行政公開。政府信用之所以得不到提升是因為在和政府的關系中，公眾明顯處于信息不對等的狀態，這個問題可以通過深入開展政府信用建設得以改善。第三，保障各行政部門的協作與監督，杜絕部門利益。我國行政機關實行“金字塔式”的管理模式，由于各部門間的專業性非常強，部門之間不進行有效的信息傳遞和溝通，不能站在政府管理的整體利益上通過溝通來尋求彼此的結合點，導致部門間彼此不協調，很容易形成部門利益，不利于政府機關的整體運作。因而應當加強政府各部門之間的團結協作和協調溝通，杜絕部門利益，凈化政府管理環境。

（三）完善行政磋商與公益訴訟的銜接機制

目前，我國生態環境損害賠償分為磋商賠償以及提起公益訴訟賠償兩種，為實現生態環境損害賠償高效率、低成本的目的，完善行政磋商與公益訴訟的銜接機制是十分必要的：第一，應當堅持行政磋商優先的原則。和磋商制度相比，訴訟程序復雜，耗時較長，不利于糾紛的及時解決，因此，《方案》創設磋商賠償機制的目的即為了防止損害發生后，單一采用訴訟途徑而產生費事耗力的問題。雖然《方案》未將磋商作為“前置程序”加以規定，但從效率原則出發，應確立磋商優先的原則。第二，應當貫徹及時調整的原則。為及時解決生態環境損害賠償問題，磋商主導者在進行磋商之前，應首先確定賠償義務人是否具有磋商的意愿以及是否具有磋商的價值，若在磋商之前或者在磋商過程中發現磋商無法達到使生態環境及時恢復的目的，應及時作出調整，以公益訴訟取而代之，使得環境恢復問題能夠得到及時有效的解決。

（四）加強監督管理力度

（1）加強行政機關內部監督

國家行政機關在上下級行政隸屬關系上產生一種相互監督的關系，同時各級行政機關內部也要設置專門機構包括行政監察和審計機關來負責具體的監督事宜，監督政府是否盡到了作為公權力機關的責任和義務，從行政機關內部杜絕“不作為”的亂象，切實保障生態環境損害賠償工作落到實處。

（2）建立司法確認制度

將政府通過行政協商所達成的協議進行司法上法律效力的確認，是對行政協商結果的有力支持和保障，同時司法機關在進行司法確認時也需要對協議進行審查，從該角度出發，其同時也是對生態環境損害賠償磋商的司法監督，有利于促進生態環境損害賠償磋商制度真正發揮其應有的作用。

（3）完善信息公開制度

完善生態環境損害賠償磋商信息公開制度，除涉及國家秘密之外，生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項均應當向社會公開，并邀請專家和利益相關的公民、法人、其他組織參與整個磋商過程，對其磋商過程提供專業指導和現場監督，同時對于生態環境損害賠償款項的使用情況、生態環境修復方案、生態環境修復效果也要向社會公開，詢問公眾的意見，接受公眾監督，在這個過程中，加深公眾對于生態環境損害賠償磋商制度的理解，真正做到信息公開透明。

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基金項目：遼寧大學大學生創新創業訓練計劃（x2018 10140087）：遼寧省生態環境損害賠償制度創新研究。

作者簡介：李瀟文（1998.02- ），山東日照人，本科，法學專業；張萍萍（1997.05- ），女，遼寧大連人，本科，法學專業；劉勝男（1998.07- ），遼寧撫順人，本科，法學專業；劉帥（1999.11- ），黑龍江雙鴨山人，本科，法學專業；付烜瑩（1999.09- ），河北遷西人，本科，國際經濟與貿易專業。