京津冀資源環境壓力與區域環境管理對策

[摘要] 在京津冀協同發展戰略推進過程中，要深刻認識區域環境治理一體化發展的重要意義。我們以京津冀地區為研究對象，通過梳理2000—2017年間單位GDP所帶來的資源環境壓力的變化趨勢及其區域分布特點，分析京津冀地區三個行政主體之間存在的差異，研究推進京津冀地區生態環境管理一體化，并就建立跨行政邊界的政策制定和執法體系構建提出政策建議。

[關鍵詞] 京津冀; "生態環境治理; "區域一體化; "協同發展戰略

[中圖分類號] D616;X32 " " "[文獻標識碼] A " " " [文章編號] 0529-1445（2019）12-0059-03

京津冀是我國北方入海的重要通道，內連華北、東北地區，是帶動環渤海和西北地區經濟發展的龍頭;外接東北亞，是歐亞大陸橋的東方橋頭堡，在參與國際競爭，加強國際聯系和承接國際、國內產業轉移方面具有獨特的區位優勢。2018 年末，京津冀地區常住人口 1.13億，地區生產總值達到8.51萬億元，以全國 2.25% 的地域面積承載了 8% 的人口，創造了 10% 的經濟總量。但是，京津冀地區資源環境壓力大且分布不均勻。如何通過環境管理和政策調整區域內資源環境壓力，是實現京津冀地區生態環境管理一體化的重要目標。本文以京津冀地區為研究對象，通過分析2000-2017年間單位GDP所帶來的資源環境壓力的變化趨勢及其區域分布特點，探討京津冀發展過程中，區域環境治理一體化發展的意義，并提出政策建議。

資源和環境要素壓力及區域差異

在生態環境治理中，我們面對的“環境問題”一般都具備以下幾個共同特點。第一，涉及面廣。環境問題的形成過程與自然地理、大氣環流等地球區域大尺度空間特性相關，任何一個稱之為環境問題的事件都涉及很大區域，對其管理需要大尺度范圍的調控。第二，導因和結果分離。環境問題中的主要驅動要素以及所產生的影響之間的關系比較復雜，很多環境要素具備遷移性，決定了其問題的導因和結果往往在空間上出現分離;繼而形成管理成本和效益的分離，不遵循“誰治理、誰受益”的基本原則。第三，公眾性和政治性。由于環境問題涉及的范圍廣，直接影響生產和生活，容易吸引公眾關注，具有明顯的公眾特性。而其復雜的區域性特點，決定了其管理需要很強的公共政策干預，具有強烈的政治特點。正因如此，環境管理不能僅依靠技術的進步和經濟手段得到圓滿的解決，還需要通過公共政策來權衡利益相關者的責權利關系。

數據來自2000—2017年的《北京市統計年鑒》《天津市統計年鑒》《河北省經濟年鑒》以及《中國統計年鑒》。研究選取的自然資源指標包括總用水量和用電量，選取的環境污染指標為工業廢水、工業廢氣和工業固廢排放量。以2000年單位GDP的資源占用/污染排放相對值為標準（為100），采用無量綱化法對不同指標的數據進行處理，并計算其與GDP相對值作為資源環境壓力指標，來分析本地區資源環境壓力特征。

2000—2017年，京津冀地區進入了快速發展期。GDP由9207.1億元增長到85140億元，增幅達到824.7%。從京津冀地區單位GDP的資源和環境要素壓力變化分析結果顯示，除單位GDP對工業廢氣和固體廢棄物排放量壓力指標出現了較大波動外，其他GDP的資源環境壓力始終處于持續下行趨勢。2017年的壓力指數分別降到用水量11.72、用電量42.86、工業廢水10.69、工業廢氣56.28和固體廢棄物52.46，比2000年的水平（為100）都有明顯下降。京津冀地區經濟增長的資源利用效率不斷提高，所產生的環境壓力也在不斷下降。對整個區域來講，經濟發展的質量不斷提高。

從京津冀區域內部看，GDP資源環境壓力變化特點不盡相同。三個主要行政區中，北京的各項主要資源和環境要素的壓力持續減少，且效果最為顯著。其所有5項指標的壓力值下降幅度均超過了70%，是京津冀區域內環境治理效果最好的地區，經濟發展對資源消耗和環境污染的影響越來越小，是區域內發展質量最高的區域。相比之下，天津市的資源、環境指標均呈現下降趨勢，其中單位GDP用電量與工業廢水排放量的壓力與北京市有著相似的變動趨勢。但天津市單位GDP的資源消耗和環境污染排放所產生的資源環境壓力顯然高于北京市，尤其是主要污染排放壓力強度的減少幅度大大低于北京。河北省單位GDP的資源和環境壓力強度是三個地區中最高的，且考察期內的消減幅度明顯低于北京和天津。除單位GDP的用水量和工業廢水壓力指數降幅接近北京和天津外，其他的資源環境指標的壓力降幅都非常小。到2017年時，用電量、工業廢氣和固廢壓力指數為63.62、89.62和79.90，是北京市的5—10倍、天津市的3—5倍。

京津冀地區資源環境壓力的差異性與政策含義

京津冀三個地區單位GDP的用水量和工業廢水的壓力指數變化相差不大，但其他幾個指標表現出較大差異。特別是與大氣環境質量密切相關的工業廢氣排放，和2000年相比河北的單位GDP工業廢氣排放減少僅為10%左右，而北京和天津分別降低了86.6%和53.8%。河北單位GDP的固廢壓力僅減少20%，而北京和天津分別為95.1%和71.9%。從以上數據可以看出，京津冀區域的三個地區中，“節能減排”所取得的成績差異很大，特別是涉及本區域大氣質量的工業廢氣排放量的治理，河北和其他兩個區域仍然存在很大差異。要實現京津冀一體化的環境治理，就需要面對區域的差異，制定嚴格的管控制度。

長期以來，我國實行的是基于行政管理體制的環境管理制度，即以行政邊界為單元的環境控制機制。事實上，環境問題的發生發展過程并不遵循行政邊界的原則。以水環境管理為例，水環境管理中的要素是以流域為單元的，而流域邊界與行政邊界經常是不統一的。大氣污染防治也遇到同樣的問題，即大氣污染過程事實上是以“大氣流域”為單元發生和演變的，經常跨越行政邊界。

科學的污染物控制手段，應該是以自然生態系統邊界為基礎的動態管理過程。根據環境容量確定污染排放控制的總量需求，即基于容量的總量控制的方法，才能保證自然資源的可持續利用和環境質量。實現這個目標的前提是完成“行政總量”向“容量總量”的過渡。在現有環境管理體系中，其總量的確定是一個行政管理的過程，缺乏制定嚴格總量控制的科學依據。總量確定的行政化特征明顯，使得通過行政手段分配到各地方政府的“指標”無法正確反映當地環境管理的需要，“總量”或過高，無法完成減排任務;或過低，根本滿足不了實現環境目標的需要。基于總量控制的環境管理方法，由于缺乏科學依據，導致其實施效果不盡人意。這也是我國環境管理過程中存在的困境。

京津冀地區的環境管理同樣面臨以上問題，即在三個不同的行政區域內，如何正確制定污染防治的策略，在很大程度上仍然受到現有法律體系和行政管理體系的約束。北京作為首都，是我國政治、文化、科技創新和國際交往中心，對環境質量具有很高的要求。天津作為全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區，具有典型經濟發展與環境質量博弈的城市體系特征。河北省作為全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區，是整個區域的生態環境支撐區，也是整個京津冀區域生態環境管理的關鍵區域，直接關系到該區域的環境質量和可持續發展。

京津冀環境管理政策一體化發展對策

自從京津冀協同發展上升為國家戰略以來，在環境協同治理領域作出了很多嘗試，包括建立區域內各種聯席會議制度，區域內生態環境治理的統一規劃和部署，以及設立聯合執法隊伍等具體措施。但是，這些措施還是基于分割的行政管理體制，缺乏協同治理的體制機制安排和完善的法律體系支持，仍然無法實現真正的區域生態環境的協同治理。要解決這些障礙，需要解決兩個關鍵問題。第一，協調權益關系的公平激勵機制。現行體系中，河北省的一個重要任務是為京津冀地區提供生態環境支持。但是這項任務需要承擔很高的成本，在沒有落實具體的投融資體制機制前提下，僅依靠行政承諾還無法建立一個均衡的利益關系。第二，統一的立法和執法體系。我國對環境治理的立法和執法仍然是以行政管理體系為基礎，沒有建立獨立于行政體系之外的立法和執法體系。短期內也不太可能建立獨立于行政管理體系的立法和執法體系。在這樣的前提下，只能依靠現有的法律體系，通過區域合作，以建立現有法律體系支持的專項合作協議形式，對區域環境協同管理提供法律保障。

設立京津冀區域生態環境治理基金，完善區域生態補償制度和投融資制度。在現有財政撥款基礎上，建立區域生態補償機制，以“誰受益、誰付費”的原則，建立生態資源保護和污染排放管理的稅費制度，建立區域性生態環境治理的超級基金，投資于大型生態環境保護項目。

建立京津冀區域生態環境保護專項行動計劃。在獨立的區域治理結構和投融資機制的保障下，對包括大氣污染防治、水環境綜合治理等大型生態環境問題，制定專項行動計劃，通過區域攻關，改善區域生態環境質量。

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（作者簡介：蔡滿堂，北京大學首都發展研究院副院長;何音，中國民航科學技術研究院助理研究員）

責任編輯 / 沈 " 聰