雄安新區資金籌措創新機制研究

[摘要] 雄安新區規劃建設已由頂層設計轉入大規模實質性建設階段，深化財稅金融體制改革、創新投融資模式，構建雄安新區建設發展長期穩定的資金籌措機制迫在眉睫?；谛郯残聟^實際情況，新區長期建設資金籌措機制可以有三種創新方式。首先，重視生態外溢效益，建立京津冀橫向生態補償機制;其次，構建雄安碳交易市場，早日建成全國性碳交易所;最后，加強債券市場應用創新，著力發展政府專項債券、綠色債券和永續債券融資。雄安新區長期資金籌措體制機制創新對加快推進新區建設發展具有重要的決策參考意義，對其他區域推進綠色發展和高質量發展也具有普遍啟示和借鑒意義。

[關鍵詞] 雄安新區;" 資金籌措;" 生態補償;" 碳交易;" 債券市場

[中圖分類號] D616" " " [文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2019）11-0065-04

當前，雄安新區已經完成頂層設計規劃、啟動區控制性詳細規劃和起步區控制性規劃論證，“1+N”規劃體系和政策體系基本形成，進入大規模實質性建設階段。《河北雄安新區規劃綱要》（以下簡稱“《規劃綱要》”）和中共中央國務院《關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）等頂層文件，要求雄安新區大膽探索，敢為天下先，破除條條框框和利益藩籬，深化財稅金融體制改革、創新投融資模式，為新區經濟社會發展提供有力支撐。為有序推進各項開發建設工作，尤其是加快推進交通基礎設施、生態環境治理和保護、教育和醫療衛生等重大工程建設，加快建成和完善北京非首都功能承接支撐系統，除銀行授信、各級財政資金和PPP等傳統資金來源模式外，建立長期穩定的資金籌措創新機制是當務之急。

重視新區生態外溢效益，建立京津冀橫向生態補償制度

良好的生態環境是雄安新區的重要價值體現。“千年秀林”綠化工程、白洋淀生態環境治理和保護工程（“兩大工程”），是確保雄安新區70%藍綠空間的基礎工程，也是新區踐行生態優先、綠色發展，建設綠色低碳之城、打造推動高質量發展全國樣板的重要抓手和重中之重。

截至2019年底，“千年秀林”工程實施兩年來，雄安新區將累計造林31萬畝，森林面積將達到61萬畝（含既有森林30萬畝），森林覆蓋率將達到29%。未來新區森林面積將達百萬畝，森林覆蓋率將提高到40%，是名副其實的森林城市。白洋淀是華北平原最大的淡水濕地生態系統，其生態環境的治理和保護，不僅是打好雄安新區藍綠底色的關鍵環節，也將直接影響京津冀區域生態安全和可持續發展。《白洋淀生態環境治理和保護規劃（2018—2035年）》（以下簡稱“《白洋淀規劃》”）作為新區規劃體系的重要組成部分，明確提出通過補水、治污、清淤、搬遷等綜合治理措施全面恢復白洋淀“華北之腎”功能的目標和任務。

率先啟動生態基礎設施建設和環境整治“兩大工程”，不僅破解了新區生態環境面臨的現實難題，遠期對調節氣候、改善京津冀大氣質量和水土地質環境，也具有重要意義?！皟纱蠊こ獭本哂芯薮蟮纳鷳B系統價值，對京津具有顯著的正外溢效應。同時，推進“兩大工程”建設需要大量的資金投入。例如，國家開發銀行為10萬畝“千年秀林”工程苗景兼用林項目授信27億元。按《規劃綱要》2035年森林覆蓋率40%保守推算，要造林54.2萬畝，至少需要建設資金146.2億元。若總森林面積達百萬畝，則至少需要資金近200億元（均不包括持續維護資金）。白洋淀生態環境保護工程涉及上下游污染治理和污染生態修復，是一個巨大的系統工程。僅完成《白洋淀規劃》2022年近期目標（白洋淀環境綜合治理取得顯著進展，生態系統質量初步恢復），地處白洋淀上游的保定市就需要實施182個生態治理項目，總投資327億元 。為扎實有效推進白洋淀工程，需要從根本上解決上游經濟發展的利益訴求和污染生態修復的巨額資金投入問題。創新長期穩定的資金籌措機制，是持續高質量推進“兩大工程”的必然要求。

生態補償，是一種對具有正外部性影響的生態環境治理或保護行為的激勵機制。通過生態服務的使用者和提供者進行收益（或成本）的二次分配，使生態治理或保護行為的外部性“內部化”，從而有效提高生態環境治理或保護的內生激勵?！吨笇б庖姟窂娬{，要“建立符合雄安新區功能定位和發展實際的資源環境價格機制、多樣化生態補償制度”。2019年1月，習近平總書記在考察雄安新區時強調，先植綠、后建城，是雄安新區建設的一個新理念，“千年大計”就要從“千年秀林”開始，雄安就要靠生態環境體現價值、增加吸引力。在京津冀協同發展座談會上，習近平總書記強調，堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，強化生態環境聯建聯防聯治。2019年8月，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上強調，要全面建立生態補償制度，健全區際利益補償機制和縱向生態補償機制，對重點生態功能區提供有效轉移支付。

不論理論上還是實踐上，雄安新區“兩大工程”對京津冀區域的顯著外部性，都應該得到京津的生態補償支持。這體現出京津對雄安建設發展的支持。更為重要的是，京津以購買雄安優質公共品的方式支持雄安體制機制創新，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，為其他地區提供可復制借鑒的經驗，一定意義上比直接援建交鑰匙工程具有更為深遠的實踐示范意義。構建“兩大工程”橫向生態補償機制能夠有效減緩財政壓力，同時避免對其他部門的擠出效應。雄安和京津冀相關部門要加強組織“兩大工程”生態價值和補償機制研究，為推動京津冀生態補償機制在新區盡快落地提供理論支撐，將新區的生態優勢和政策支持優勢盡快轉化為新區高質量發展的內生動力。

積極構建雄安碳交易市場，早日建設成全國性碳交易所

綠色、創新、智能是雄安新區的顯著特征?！兑巹澗V要》明確要求把綠色作為雄安高質量發展的普遍形態，把建設綠色生態宜居新城區作為基本主線和首要定位。雄安新區以100%綠色低碳理念貫穿整個規劃建設過程和每個建設項目。“雄安質量”的一個突出表現是建設綠色市政基礎設施、構建綠色交通體系、執行綠色建筑標準（新建民用建筑綠色建筑達標率為100%），引導形成綠色投資、綠色消費和綠色生活理念。

雄安新區建設綠色低碳之城、打造推動高質量發展全國樣板的努力，需要大量技術創新和巨額資金投入。積極構建雄安新區碳交易市場，可以為新區綠色低碳的發展模式提供長期融資，將雄安綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式產生的碳排放節約配額，通過碳交易市場轉化為新區高質量發展的資金循環投入，以此產生正激勵反饋效應，推動新區綠色低碳可持續發展，充分發揮雄安新區創新發展示范區效應。

碳排放權交易系統（Emissions Trading System，ETS），是一種旨在減少溫室氣體排放的市場化節能減排政策工具。作為一種市場化價格機制，碳排放權交易通過碳排放配額交易機制鼓勵減排，激勵碳配額剩余的企業（地區）通過出售配額獲得減排收益，并激勵持續的減排技術創新，是切實促進技術進步和產業升級、以最有效成本實現國家或地區減排目標的重要政策工具。碳交易能夠為“綠水青山就是金山銀山”的理念提供“變現”途徑，是當前國際社會有效應對氣候變化、控制溫室氣體排放的主要手段和關鍵工具。

加快推進碳交易市場建設，構建節能減排的長效機制，是我國推動綠色低碳轉型、實現國家自主貢獻目標的關鍵舉措，是我國實施積極應對氣候變化國家戰略的重要政策工具。在北京、上海、深圳、天津、廣東（廣州）、重慶、湖北和福建8省市開展碳交易試點基礎上，試點地區整體履約良好，低碳意識不斷提高，實現了碳排放總量和強度雙下降。截至2018年底，我國碳市場累計成交量接近8億噸，累計成交額超過110億元。碳交易已成為貫徹落實新發展理念，推動我國高質量發展的重要激勵機制。在大范圍長時間試點基礎上，全國碳市場建設目前已進入法規制度體系、基礎設施體系和管理體系等建設攻堅階段。

《中國（河北）自由貿易試驗區總體方案》關于功能定位時要求，雄安片區要“建設金融創新先行區”，要加快培育排污權、節能量等環境權益交易市場，開展碳排放權等現貨交易。雄安新區可以依托綠色低碳發展示范區的優勢和我國實施積極應對氣候變化國家戰略的機遇，借鑒國際成熟市場和國內試點省市經驗，加快構建新區碳交易市場。積極推進新區碳市場與試點省市碳市場鏈接，并進行適當的碳交易金融創新，創造碳交易的“雄安標準”和“雄安質量”，逐步構筑全國性碳排放權及其金融衍生品交易所。這不僅是雄安新區建設金融創新先行區的先手棋和突破口，也是新區盡快實現全國性交易市場零突破、匹配其國家戰略地位的重要契機。

加強債券市場應用創新，著力發展三大類型債券融資

債券市場是我國最大的直接融資市場，是支持國家重大戰略的重要平臺。債券市場在企業拓展融資渠道、降低融資成本和優化融資結構等方面發揮著日益重要的作用。雄安新區是我國經濟轉向高質量發展階段貫徹落實新發展理念的樣板城市，肩負建設現代化經濟體系新引擎和打造創新發展示范區的歷史重任，具有良好發展前景和市場預期，結合新區重大工程和重大項目特點及資金需求充分利用債券市場發行相關類型債券，能夠為新區建設發展和重大改革舉措落地提供中長期低成本的穩定資金來源。

第一，大力發展地方政府專項債券融資。這種債券是地方政府為市政交通、能源、生態環保和民生服務等具有一定收益的公益性項目發行的、約定以項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。大力拓展專項債券融資，符合國家方向和新區實際?！吨笇б庖姟窂娬{，加大對雄安新區建設政府債券發行支持力度，單獨核定額度并支持發行10年期及以上的一般債和專項債。

以“兩大工程”為例，通過組合生態補償資金、相關旅游收入以及中央財政和河北省級財政支持資金，“兩大工程”對應的專項收入（生態補償金和旅游收入）和政府性基金完全可以滿足地方政府專項債的發行要求（項目融資與收益自求平衡），對于短期內不足部分也可以適當搭配地方政府一般債券?！皟纱蠊こ獭睂儆谟幸欢ㄊ找娴膬炠|公益性項目，是市場認可度高的優質專項債券標的，不會增加地方政府隱形債務。根據現有政策，高質量的專項債還可以申請突破額度限制，可以確保“兩大工程”建設的長期資金供給。對于其他建設項目，可充分依托新區多功能復合型土地開發模式構建多層次土地收益體系，結合片區開發特點創新專項債券動態集合平衡機制，優化專項債的覆蓋范圍和期限;充分利用國家對重點生態功能區、重大戰略和重大項目的支持政策，加快項目的平衡設計研究和儲備，盡早在重要領域重大工程上發揮專項債券政策支持效能。

第二，大力拓寬綠色債券融資。綠色債券旨在解決符合綠色標志項目的融資需求，是推動綠色發展的重要工具。綠色債券不僅拓寬了企業融資渠道，且具有明顯成本優勢和期限結構匹配優勢。目前，我國已初步建立了支持綠色債券發展的政策體系，綠色債券市場快速發展。2018年，中國發行人在境內外市場共發行2826億元人民幣（428億美元）綠色債券，同比增長12%，其中符合國際綠色債券定義的發行額為2103億元人民幣（312億美元），占全球發行量的18%，我國成為僅次于美國的全球第二大綠色債券發行國。按照氣候債券分類劃分，2018年我國綠色債券募集資金中有33%、28%、12%和9%分別投向低碳交通、新能源、水治理與綠色建筑領域。

根據我國最新頒布的《綠色產業指導目錄（2019年版）》，雄安新區可在污染治理、生態保護和修復、環境基礎設施、綠色建筑、綠色交通（尤其城市慢行系統和公共交通系統建設運營）、海綿城市、園林綠化、資源循環利用等細分目錄下進行針對性（專項）綠色債券發行設計，為加快新區綠色低碳發展提供資金保障。尤其需要指出的是，河北自貿區（雄安片區）的功能定位提出，要推進綠色金融第三方認證計劃，建立綠色金融國際標準。雄安不僅自身要實現低碳綠色發展，在綠色發展的技術和服務創新輸出方面，如碳排放權交易服務（建立全國性碳交易市場）、綠色產業項目技術咨詢和方案設計服務、建立常態化環境信息披露制度等，也都可以充分依托國家綠色產業發展支持政策，基于新區建設發展實踐率先突破。同步推進綠色金融評估認證、標準制定和國際互認機制，在產業鏈上將金融創新先行區建設做深做實。

第三，繼續強化永續債融資。永續債是沒有固定償還期限的含權（贖回選擇權或續期選擇權）債券，具有利息支付靈活、可計入權益的特點。永續債沒有具體到期期限和償還本金壓力，可以鎖定長期資金，具有股權融資性質，降低杠桿率。永續債收益率相對于同期限同評級信用債具有超額利差，市場吸引力較高。對于那些負債率較高、債券額度受限，同時信用資質較好的企業，永續債是補充股東權益且避免攤薄股本、騰出發債空間的重要工具。

隨著雄安大規模建設推進，雄安集團存在較大的資本金補充壓力?？梢宰プ袌霭l行有利窗口期，通過永續債補充資本金，增強雄安集團的資本規模實力及其撬動效應?？梢砸劳行庞觅Y質高和國家支持政策的巨大優勢，基于具體項目建設周期和回報情況，統籌設計銀行信貸、政府專項債、綠色債券和永續債等融資組合，達到融資期限匹配和融資成本的最優組合。尤其要對應“兩大工程”和重大項目建設的階段性需要，可以有針對性地加大永續債和綠色債券市場化組合融資規模，把各項支持政策和良好市場預期有效轉化為推動雄安新區高質量發展的現實動力。

（本文系河北省社會科學基金項目“雄安新區攀升全球價值鏈中高端的路徑與對策研究”〈項目編號：HB18YJ045〉的階段性成果）

[參考文獻]

[1]國務院.關于河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）的批復[R].2018-12-25.

（作者簡介：宣宇，河北經貿大學經濟研究所研究員、京津冀一體化發展協同創新中心研究員）

責任編輯 / 宋明晏