英德市九龍鎮(zhèn)土地綜合整治的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與思考

[摘 要] 基于對廣東省英德市九龍鎮(zhèn)實(shí)施村民自治、互換并地、開展土地整合、土地入股開展土地整理、“以獎代補(bǔ)”激勵美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的土地綜合整治的總結(jié)與思考，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，整合資源，優(yōu)化要素配置，提高了九龍鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合效益。但頂層設(shè)計(jì)不完善、政策資源沒有最大化發(fā)揮效益，在一定程度制約了英德市九龍鎮(zhèn)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 土地整合;土地整治;九龍鎮(zhèn)

[中圖分類號] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）05-19-3

土地是人類生產(chǎn)生活的基本載體[1]，鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展的主題，農(nóng)村土地整治[2]是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要助力。1978年，農(nóng)村實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)民按照公平公正原則和絕對平均的思想多次分田到戶，使得土地日漸細(xì)碎。土地細(xì)碎化是我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)重要障礙[3-4]。2016年以來，廣東省英德市九龍鎮(zhèn)先后進(jìn)行患病砂糖橘清除、土地平整、互換并地，開展農(nóng)田水利建設(shè)、三清三拆三建，在土地整合、土地整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面取得了顯著成效。筆者自2017年3月以來，參與九龍鎮(zhèn)17個(gè)村（社區(qū)）341個(gè)村民小組土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)，經(jīng)過長時(shí)間的實(shí)地調(diào)研，總結(jié)了自開展土地綜合整治以來取得的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問題，以期為今后土地綜合整治提供借鑒。

1 九龍鎮(zhèn)概況

九龍鎮(zhèn)位于英德市西南部，是英德市中心城鎮(zhèn)之一，北靠黃花鎮(zhèn)，西鄰清新區(qū)浸潭鎮(zhèn)，南接大洞鎮(zhèn)，東依西牛鎮(zhèn)。2017年轄區(qū)面積236 km2，耕地面積1 800 hm2，下轄16個(gè)村和1個(gè)社區(qū)，年末戶籍人口62 760人。九龍鎮(zhèn)交通便捷，省道S348線貫穿全境，新通車的汕昆高速在九龍鎮(zhèn)設(shè)置了九龍南出入口，鎮(zhèn)區(qū)距清連高速浸潭收費(fèi)站13 km，距離廣州市約2 h車程。

九龍鎮(zhèn)是廣東省有名的旅游小鎮(zhèn)，地處美麗的英西峰林走廊景區(qū)內(nèi)，山清水秀，風(fēng)景如畫，資源豐富，土地肥沃。

2 九龍鎮(zhèn)土地綜合整治情況

農(nóng)村土地整治包括田、水、路、林、村綜合整治，是一項(xiàng)改善生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的系統(tǒng)工程[2，5]。

近年來，九龍鎮(zhèn)通過土地整合、農(nóng)田水利建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，全鎮(zhèn)面貌發(fā)生了巨大變化。

2.1 土地整合

2015年，九龍鎮(zhèn)全鎮(zhèn)有301個(gè)經(jīng)濟(jì)社經(jīng)過村民會議同意積極開展土地整合。2016年，各村集體進(jìn)行互換并地，小塊變大塊，全鎮(zhèn)耕地整合面積達(dá)1 346.67 hm2。

在土地整合模式方面，比較常用的土地整合模式有三區(qū)分置模式、“一戶一田”模式、“一戶兩田”模式和“一戶三地”模式。

三區(qū)分置模式是指將連片耕地重新規(guī)劃整理，按“自耕區(qū)、機(jī)動區(qū)、流轉(zhuǎn)區(qū)”進(jìn)行劃分。其中，自耕區(qū)是指村民進(jìn)行自行耕種的區(qū)域，主要是口糧田及菜地;機(jī)動區(qū)是指為外出務(wù)工村民所預(yù)留的機(jī)動分配土地，可根據(jù)需要轉(zhuǎn)變?yōu)樽愿麉^(qū)或流轉(zhuǎn)區(qū)，或由村集體對外進(jìn)行短期發(fā)包;流轉(zhuǎn)區(qū)是指用于土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的區(qū)域，村集體根據(jù)本村人口進(jìn)行人均分配股份和收益。三區(qū)劃分是根據(jù)各村的實(shí)際情況，充分尊重村民意愿所進(jìn)行規(guī)劃的，是九龍鎮(zhèn)最多村莊選擇的一種土地整合模式。

“一戶一田”模式是指對于村民愿意自耕、流轉(zhuǎn)意愿不是很強(qiáng)烈、比較難進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的村莊，根據(jù)第二輪承包面積進(jìn)行農(nóng)戶之間的內(nèi)部小調(diào)整。

“一戶兩田”（一田一旱）模式是指土地整合后，以抽簽的方式按每戶一水田一旱地的形式重新分配土地。

“一戶三地”模式是指對于耕地分別特征比較明顯、地形變化較大的村莊，將土地劃分為水田、旱地、待提質(zhì)地，按一戶一水田一旱地一待提質(zhì)地的分配方式進(jìn)行土地的重新分配。

2.2 農(nóng)田水利建設(shè)

實(shí)施2013年度、2016年度高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目以及2017年度農(nóng)綜項(xiàng)目，完善了鎮(zhèn)內(nèi)耕地機(jī)耕道路和灌排設(shè)施，有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

2.3 產(chǎn)業(yè)升級

砂糖橘曾是九龍鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)，但是近年來由于大面積的砂糖橘患病，導(dǎo)致砂糖橘大量減產(chǎn)。2016年，九龍鎮(zhèn)清理患病砂糖橘約24萬棵，平整土地800 hm2，通過以“農(nóng)業(yè)+旅游”為導(dǎo)向，開展鷹嘴桃、三華李、蜜思棗、何首烏、花卉以及有機(jī)蔬菜等特色農(nóng)業(yè)種植333.33 hm2。

鶴藪村自籌300多萬元，以經(jīng)濟(jì)社統(tǒng)一運(yùn)營集體土地，種植芭樂、堅(jiān)果、百香果、桑果以及蔬菜，發(fā)展多元化生態(tài)農(nóng)業(yè);包屋村清理砂糖橘后，將土地承包給種植大戶，進(jìn)行大面積辣木種植，提高了綜合效益;清理原砂糖橘后，鐘屋村種植蜜思棗，大窩村種植鷹嘴桃;引入英德市國業(yè)旅游開發(fā)有限公司，以土地入股的方式，在塘坑村、河頭村、寨背村和大陂村租用土地466.67 hm2，結(jié)合新農(nóng)村示范項(xiàng)目，開發(fā)“九龍小鎮(zhèn)”國際生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游度假區(qū)，開發(fā)位于省級新農(nóng)村示范項(xiàng)目核心區(qū)的“英西小桂林”，帶動河頭多個(gè)自然村發(fā)展桑芽菜種植。80%以上的自然村將土地整合并收歸集體后，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模種植，積極探索新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

2.4 美麗鄉(xiāng)村

2016年，九龍鎮(zhèn)全鎮(zhèn)有135個(gè)自然村參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，同時(shí)還開展了省市級新農(nóng)村連片示范建設(shè)項(xiàng)目。2016年11月，河頭村被授予“全國美麗鄉(xiāng)村百佳范例”榮譽(yù)稱號;12月，塘坑村活石水村被授予“美麗宜居示范村莊”榮譽(yù)稱號。2017年，達(dá)到20戶的自然村基本上都申請了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

3 九龍鎮(zhèn)土地綜合整治經(jīng)驗(yàn)

九龍鎮(zhèn)土地綜合整治成就突出，主要有以下幾個(gè)原因。

3.1 基層治理體系重塑

清遠(yuǎn)市在市域內(nèi)不斷推進(jìn)“三個(gè)重心下移”，重塑農(nóng)村基層治理體系與組織方式[6]，調(diào)整優(yōu)化下移后的村級組織，推進(jìn)以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。基層組織的重塑在土地整合、土地確權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及新農(nóng)村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮了重大作用。

3.2 堅(jiān)持農(nóng)民主體地位

農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的受益主體。九龍鎮(zhèn)改變過往政府通過招標(biāo)投標(biāo)引進(jìn)施工企業(yè)“大包大攬”的做法，將新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目委托給村民小組組織實(shí)施，實(shí)行“以獎代補(bǔ)”的激勵機(jī)制，激發(fā)了村民建設(shè)新農(nóng)村的內(nèi)生動力，真正使新農(nóng)村建設(shè)建得好、留得住。九龍鎮(zhèn)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)要好，村民的建設(shè)熱情高，村民無償提供土地并無償清理路基附著物，建設(shè)了總長16.2 km的新農(nóng)村示范片連接公路。

3.3 資源整合，優(yōu)化要素配置

九龍鎮(zhèn)通過農(nóng)村土地資源整合、財(cái)政涉農(nóng)資金整合、涉農(nóng)服務(wù)平臺整合，優(yōu)化農(nóng)村資源要素配置，大力扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地確權(quán)、土地整合、土地整理以及新農(nóng)村建設(shè)。

3.4 術(shù)業(yè)有專攻

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面，九龍鎮(zhèn)按照“六先六后”（先規(guī)劃，后設(shè)計(jì);先設(shè)計(jì)，后施工;先地下，后地面;先村內(nèi)，后村外;先環(huán)境衛(wèi)生，后美化量化;先村民建設(shè)，后政府獎補(bǔ)）的建設(shè)步驟，委托專業(yè)的單位或團(tuán)隊(duì)先后進(jìn)行示范村規(guī)劃設(shè)計(jì)、道路建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、施工建設(shè)以及土地整合整治工作。

3.5 人文關(guān)懷

村民之間的團(tuán)結(jié)互助是新農(nóng)村建設(shè)中不可忽視的力量?？哟逭贤恋睾?，優(yōu)先讓村里的貧困戶、低收入者競包，同時(shí)在租金方面給予更多照顧。九龍鎮(zhèn)各村在建設(shè)新農(nóng)村時(shí)表現(xiàn)團(tuán)結(jié)，村民們團(tuán)結(jié)一致，互相幫扶，共同建設(shè)自己的村莊。

4 九龍鎮(zhèn)土地綜合整治的不足與改善建議

九龍鎮(zhèn)在土地綜合整理方面取得了令人振奮的成績，具有突出的示范作用，但在實(shí)施過程中還存在著一些不足。

4.1 頂層設(shè)計(jì)不完善

鄉(xiāng)村振興涉及農(nóng)村的方方面面，土地綜合整治是一個(gè)包含田、水、路、林、村綜合整治的系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程。土地確權(quán)、土地整合、土地整理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不是分割開來的，應(yīng)是有機(jī)聯(lián)系的整體。土地確權(quán)為土地整合提供數(shù)據(jù)支撐，土地整合為土地整理創(chuàng)造條件，土地整理為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。如果各項(xiàng)工作獨(dú)立開展，將無法形成合力。因此，應(yīng)完善農(nóng)村土地綜合的頂層設(shè)計(jì)，建立立體的空間規(guī)劃體系，使國土、城規(guī)以及水利等部門有機(jī)結(jié)合，以行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位進(jìn)行全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治[7]。

4.2 土地整治偏工程化

土地整治過程中容易忽略對土地本質(zhì)的關(guān)注，傾向于水利、道路工程的修建，同時(shí)又鮮少開展土地權(quán)屬調(diào)整。若干年后，新修建的工程設(shè)施或?qū)⒉焕谵r(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。因此，土地整治應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，由村民組織實(shí)施，鼓勵開展權(quán)屬調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

4.3 政策資源整合不到位

美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)是以村莊為依托的，在建設(shè)過程中拆舊復(fù)墾、三清三拆三建、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策沒有整合發(fā)力，很多自然村在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村時(shí)拆了很多房子，而建設(shè)用地指標(biāo)效益卻沒有最大化。同時(shí)，很多空心村積極申報(bào)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，容易造成資金的鋪張浪費(fèi)。政府應(yīng)組建涉及土地整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的國土、城規(guī)、水利等有關(guān)部門的相關(guān)機(jī)構(gòu)或辦公室，同時(shí)搭建村莊規(guī)劃與土地整治規(guī)劃的聯(lián)系平臺，綜合運(yùn)用相關(guān)的土地政策。

4.4 建設(shè)資金缺口大

土地綜合整治需要投入大量的資金?？v觀九龍鎮(zhèn)341個(gè)自然村，土地整治成效顯著的村莊皆投入了大量建設(shè)資金。探討財(cái)政資金、社會資本、自有資本如何形成持續(xù)有效的資金籌集模式，是土地整治必不可少的一環(huán)。因此，要積極創(chuàng)新資源、資金的使用模式。

5 結(jié)語

農(nóng)村土地綜合整治是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式的重要途徑，是適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要手段，應(yīng)完善鄉(xiāng)村土地多重利用、立體規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，通過政策資源整合、土地資源整合、資金整合以及服務(wù)整合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)景觀規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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