論中國養老社會保險的公平與效率

趙莉

摘 要 養老保險是解決廣大人民群眾問題的基本制度，也是最重要的社會保障制度。國家或地區社會保障體系的成敗往往取決于養老保險制度。經過20多年的改革和發展，中國的養老保險制度進入了全面建設的時期，使人民“老有所養”成為國家發展的重要目標，并列入中國共產黨十七大報告。但是，養老保險制度雖然取得了很大的成就，但仍遠遠未達到市場經濟和社會發展的要求。它不僅沒有為社會經濟體制改革提供了有力保障，而且已成為深化改革，實現社會經濟協調發展的障礙。在城鎮養老保險制度改革過程中，就是因為過多地考慮養老保險基金能否收支平衡這個“效率”問題，一味地強調個人責任而忽略社會公平，反而降低了養老保險制度的運行效率。

關鍵詞 制度改革 效率 公平

一、中國養老保險的公平性特征

養老保險制度的公平性主要體現在以下幾個方面：一是起點公平，即社會成員的參與機會的均等性；二是過程和結果公平，即參保人員要面臨統一的參保條件，享有大致相同的養老保險待遇。

（一）起點公平方面

在中國，國家法定基本養老保險把最廣大的農民排除在外。以2003年為例，中國國家基本養老保險只覆蓋了1.11億城鎮職工，覆蓋率比較低。

（二）過程公平方面

對于國家機關事業單位企業職工和城鎮居民來說，雖然都有參加國家基本養老保險的機會，但運作機理的不同造成了養老保險待遇差別很大。國家機關公務員和部分公益性事業單位的主管單位是人事部門，融資方式是現收現付，資金來源于財政繳款，財務平衡方式為根據，養老保險支付需從財政列支，最后由財政承擔所有職責；在中國，由于沒有統一的繳費率，有的企業繳費率高，有的繳費率低，這就造成企業在社會養老保險中的不同負擔，直接損害企業公平競爭的環境。

（三）結果公平方面

在中國，制度設計以及運作方式的不同，在實施過程中又造成不同社會階層成員之間的養老保險自成體系，特別是養老金的計發辦法中引入本人指數化月平均工資，使得工資的差異影響到了退休金的差異，大大弱化了養老保險的再分配功能，對貧富差距的調節作用很有限。上述因素共同作用造成了國家機關公務員、事業單位工作人員、企業職工以及最廣大的農民階層之間的養老保險金待遇存在很大差別，必然形成了結果上的不公平。

二、制度改革分割推進

（一）過度分割，覆蓋人群較少

中國養老保險制度的轉型是通過漸進式的改革方式，這是中國社會保障改革的一個重要特征，從試點到逐步擴張，從個人改革到綜合改革，從新舊體制的共存到建立新體制的漸進過程。雖然在特殊的歷史背景下摸著石頭過河的方式取得了巨大的成就，但試點先行卻因統放不分而造成了制度的分割以及長期試點而不推行的后果，這種制度的效率缺失表現在中央與地方政府的關系上，也就是說，應該由中央政府監督統一地去推進基本保障體系。社會保障的方面或工業改革措施往往需要得到中央政府的批準。但實際上，各種社會保障制度改革的政策整合程度不高。由于地方分歧，一些應統一的制度安排無法統一。同時，由于各種改革方案需要更高層次的批準，地方政府沒有權利決定積極改革社會保障制度。無序和低效的局面不僅破壞了中央政府和社會保障體系的統一性和嚴肅性，而且破壞了地方政府改革的積極性和活躍門的分裂。例如，職工基本養老保險制度曾經被許多部門分割，直到1998年以后才統一到一個部門主管。制度劃分和促進的直接后果是社會保障制度效率低，缺乏統一性，不利于社會保障制度的整合。目前的養老保險制度普遍存在分歧，漏洞存在巨大差距，制度覆蓋面難以擴大。

中國不僅有城鎮職工基本養老保險，政府機關退休金制度，還有農民工養老保險，農村養老保險，新農保，被征地農民養老保險，養老保險等，城鎮居民等養老保險制度的分散化。雖然近年來參與人數大幅增加，但作為有著13億多人口的大國，不被保障的人口數量仍然占大多數。在城市中，非正規就業人員不在國家建立的養老保險制度范圍內。由于立法水平較低，基本養老保險制度沒有得到充分保障，并未覆蓋所有雇員。到目前為止，鄉鎮企業的員工尚未享受養老保險。這既造成同為企業職工同類人的參保機會上的不平等，又造成了參保過程上的不平等以及不同企業（參保企業與不參保企業）負擔上的不平等。

（二）責任劃分不清

養老保險制度漸進式改革造成了體系的責任劃（下轉第頁）（上接第頁）分不清，這就使社會保障制度難以高效的發揮責任分攤機制。雖然新的社會保障制度是以責任分擔機制為基礎的，但制度的責任分擔機制尚處于不太清晰的狀態。它主要體現在三個方面：一方面是養老保險制度的歷史責任和現實責任。分歧不明確的是，傳統的現收現付制和統一賬戶制的部分累積制度形成的基于轉換的還款機制尚未形成。這直接導致現階段企業的支付負擔較高，嚴重影響了企業的競爭力。中國養老保險的名義繳費率約為28%，遠高于10%的國際平均水平。由于社會保險制度效率低下，導致了社會保險繳費率的提高，而繳費率的提高又成為社保擴面以及社會保險費收繳的障礙，覆蓋面窄又進一步加重了基金的財務負擔。從本質上講，它嚴重影響了養老保險水平的提高。同時，受歷史債務和實際債務制度的影響，各地區養老保險費負擔極度扭曲，不僅破壞了市場競爭的公平性，而且對基本養老保險制度構成了障礙。對于各個區域，難以實現整體改善的現狀。其次，政府、市場和個人的責任尚不清楚。政府對養老保險的財政補貼繼續擴大，但沒有合法化和比例化，政府責任處于不合理狀態。各級政府之間的權力和責任分工尚未理順，中央政府承擔了主要的財政補貼責任，而養老保險一直處于地方協調的水平，養老保險制度的財權和權力沒能統一。

（三）統籌層次低

目前，全國還有一些省份沒有建立養老保險省級統籌制度，養老保險制度停留在地區統籌層次，實際上是被分割為數百個各自封閉的統籌單位，它是一種個體式的項目實施方法，不僅嚴重破壞了系統的統一性和區域間的互利性，而且使一些地區的大量資金積累，國家財政補貼也同時存在。國家財政補貼不能調整和使用，造成各地區負擔不平衡，而且由于各個地方直接的不平衡發展和巨大的經濟差距，想要整體水平地提高和調整不同地區之間的養老保險基金，在現階段我們將遇到很大的阻力。這種低水平的總體規劃模式反映了新型線路的養老保險制度沒有充分發揮社會保險“大數法則”的作用，來分擔全社會的風險，存在著制度起點上的不公平。養老基金很難在全國范圍內進行調整，阻礙了勞動力的合理流動和勞動力的流動。大量的鄉鎮員工和農民工無法有效地納入該體系。這不僅影響了社會公平的實現，也降低了資源配置的效率。

三、改進措施

（一）擴大養老保險的全覆蓋，提高統籌層次

現階段要建立統一的基本養老保險制度，在實際操作上具有兩個層次的要求：一是擴大基本養老保險的覆蓋率；二是建立全國基本養老保險制度，將養老保險擴大與整體水平提高相結合。歷史和現實都表明，只有提高整體規劃水平，才能實現更大范圍的互助互利，提高資金使用效率。只有通過提高整體規劃，才能有效地降低養老保險繳費率的水平，減輕負擔，增加企業和個人的積極性，參與保險，擴大覆蓋范圍。因此，提高整體規劃水平，擴大覆蓋范圍，是建設健全統一的養老保險制度的要求，而這也是養老保險制度的實際執行情況。

（二）明確政府責任，加大力度逐步化解轉制成本

由于國有企業在計劃經濟時期的稅收和利潤都上繳國家財政，并用于工業建設，一些養老基金構成了國有資產的一部分。員工以低工資的形式預付養老保險公積金，但國家沒有足夠的儲備金來滿足員工必要的未來養老金養老基金。在養老保險制度，從你收付過程中，去到部分積累必然會導致“轉型”或過渡的轉型過程中“隱性債務”。對于這樣的轉換或隱性債務，因為政府還沒有明確的承諾，這是轉換成債券或隱性債務的承諾，它不知道如何支付的轉換成本。所以政府應該制定相應政策的法律法規，明確自己的責任，對現階段的養老保險制度應加大力度實現成本轉換。

四、結語

中國目前的設計和實施的養老保險制度，最初的目標是實現公平與效率的雙重目標，但在實施過程中，不具備整體的公平性，也缺乏足夠的效率性。為了實現中國養老保險制度的公平和效率的統一，有必要調整和完善目前的基本養老保險制度結構和相關政策，且目前的保險管理制度結構也應得到適當調整和安排。

（作者單位為湖北十堰市急救中心）

參考文獻

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