重大監督事項案件化辦理應破解“三個難題”達成“四個轉向”實現“五個規范”

郭永剛

摘 要：重大監督事項案件化工作中存在線索混亂、方式隨意和被動應付“三個難題”，打破此發展屏障，以達成由隨意向規范、碎片向一體、形式向實質、被動向主動“四個轉向”，指明其轉型方位，通過實現規范外延、要素、規則、流程、機制“五個規范”，提升監督剛性，以期給一線從事監督工作的干警提供一些幫助和啟示。

關鍵詞：監督 重大監督事項 案件化辦理 轉型

黨的十八大以來，黨中央進一步重視和發揮檢察監督職能，隨著三大訴訟法的不斷修改完善，檢察監督體系已從傳統的偵查活動監督逐漸向刑事執行監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督和公益訴訟等領域拓展，形成了綜合性檢察監督體系。適應監督形勢新變化，張軍檢察長向全國檢察機關提出要求，“在辦案中監督，在監督中辦案”，這是把監督與辦案放在了并重位置。但反觀多年來的檢察實際，工作重心偏向了辦案，弱化了監督，監督成為了“木桶效應”的那塊短板。相較于辦案，監督也是檢察機關的主責主業，必須予以加強。而且，長期以來，檢察機關實際是以“辦事”而不是“辦案”的方式來辦理檢察監督業務，導致檢察監督業務辦理過程不規范，嚴重影響了檢察機關的檢察監督的剛性和權威。

當前，實行重大監督事項案件化辦理就是增強監督實效的有效手段，最高人民檢察院在“十三五”規劃中對該項工作予以明確，這是檢察機關推進監督事項從“辦事模式”向“辦案模式+辦事模式”轉變的重要舉措。所謂重大監督事項案件化辦理，是指檢察機關在刑事訴訟監督（偵查監督、刑事審判監督、刑事執行監督）、民事訴訟監督、行政訴訟監督、公益訴訟等領域內，對重大監督事項（被監督對象的重大違法行為），以案件化方式（統一的證據標準和程序要求）規范辦理的一種工作模式。這項工作的推進，帶來了干警履職能力的提升，打造出優質檢察“產品”，實現了“雙贏多贏共贏”效果。在具體實踐中，要不斷發現新問題，提出新的思路。

一、通過破解“三個難題”打破發展屏障

多年來，法律法規對辦案工作程序的規定相對具體、完備，對監督工作的規定則相對原則、薄弱，相當一部分監督事項附屬于訴訟規則，法律監督成為辦案的“副產品”，使得許多已經有法律規定的監督工作因缺乏規范性、程序性和法治性而無處著力、難以開展，制約了檢察監督特別是監督事項案件化辦理工作的良性發展。這里主要有三個突出問題。

一是線索混亂帶來的程序啟動難題，當前的監督線索狀況是多頭受理、分散管理、總量不明，有控申部門收到線索、有業務部門辦案中發現線索，也有通過媒體掌握的線索等，這種監督線索的發現具有一定的偶然性和不確定性，導致監督猶如“九龍治水”，不能有效轉化為監督實效。因此，就需要統一管控監督線索，以內部移送機制整合線索資源平臺，形成詳細臺賬，逐項整合分析，將其中可案件化辦理的線索及時轉化，并督促跟進。

二是方式隨意帶來的剛性不足難題，因為現行監督沒有設置明確的立案程序、立案標準、證據標準和結案標準，實踐中的操作更是五花八門，使用的法律文書也是各種各樣，無法充分體現和彰顯法律監督的制裁性和權威性，引發出監督對象收到監督決定不糾正、不反對、不理會的“三不”現象，減損了檢察機關法律監督的剛性和執行力。這就需要明確具體的程序，從流程上統一規范，從文書上統一格式，從方式上統一標準，要做到所有文書線上運行，所有節點流程監控，切實消除監督隨意化的情況。而且，由于監督辦案不同于認定犯罪，監督事項的多樣化和復雜性決定了其證據標準不能像刑事犯罪認定那樣有一個統一、清晰的證明標準，使得證據的收集、固定和運用也不相同。不僅如此，根據監督事項違法程度的不同，最終的監督手段和處理結果也有所不同，有的僅需要發出檢察建議，有的需要發糾違通知書，還有的甚至可能涉及犯罪需要移送監察委。這就需要根據不同的案件類別，建立差別化證據規則，并通過這一規則調整和約束重大監督案件辦理的證明行為，增強檢察機關監督結論的合理性和結論的權威性。

三是被動應付帶來的怠于履職難題，由于將監督事項案件化辦理需要投入大量的人力物力財力，有時還存在費力不討好現象，因此有些檢察人員就不愿去開展這項工作，即便開展一些也是迫于考核壓力應付。特別是員額制改革實施以來，由于監督工作沒有計入工作量、工作業績不易顯現等，監督工作弱化趨勢更加明顯。這些問題直接導致監督過程虛化、監督效力不高。張軍檢察長指出，開展監督，實質上是啟動糾錯程序，促進被監督單位重新審視并自我糾錯，監督機關與被監督機關責任是共同的，目標是一致的，贏則共贏，損則同損。只有轉變思想，認同理念，那么這種應付式的怠于履職現象就自然不存在了。當然，轉變理念的同時，也要通過建立一套嚴密的程序規范、證據規則和管理流程，實現檢察監督環節具體化、要求明確化、標準統一化，推進重大監督事項案件化辦理。

二、通過達成“四個轉向”指明轉型方位

案件化辦理就要有案件化辦理的樣子，搞監督就是要參照辦案的成熟模式去操作，并不是對傳統監督方式的零敲碎打，而是對檢察監督工作從整體上進行模式轉變，作出全新的適應方向。

一是加強統一管理，實現從“隨意監督”向“規范監督”的轉變。要充分發揮案管部門案件統一管理職能，重大監督事項案件化辦理也要與辦案同標準，做到接受案管部門的統一管理，所有監督線索由案管部門統一管理，啟動監督程序一律交由案管部門受理，案件化辦理一律上線統一業務應用系統流轉，一律接受案件流程監控，一律接受案件質量評查，用成熟的辦案規范格式指引監督程式規范化。

二是實行統籌兼顧，實現從“碎片監督”向“一體監督”的轉變。就監督節點來講，要統籌事前、事中、事后監督全過程，做到不留死角全覆蓋。就監督主體來講，要統籌刑事、民事、行政訴訟監督和公益訴訟四方面力量，整合資源，不局限于個性問題的點對點監督，也做好以點帶面工作，針對共性問題提出綜合性整改要求，用好聯席會議、協作監督等機制，跟蹤監督直至整改落實。