行政公益訴訟之訴訟請求研究

郭宗才

摘 要：提起行政公益訴訟勝訴的核心要義在于其訴訟請求合法、合理。行政公益訴訟的訴訟請求應當要有相應的法律基礎和事實基礎，法律基礎直接影響行政公益訴訟訴權的存在與否，事實基礎決定了訴訟請求是否得當，決定了訴訟的勝敗。在訴訟過程中，訴訟請求的撤回與變更應當得當，不當地行使這些程序性權利，也會導致敗訴。

關鍵詞：行政公益訴訟 訴訟請求 研究

一、案情簡介

2014年4月起，周某某、王某某（系夫妻關系，周某某于2016年1月因病死亡）等人未取得任何審批手續，以排險為名在A市某林場非法開采礦石并出售。2015年5月13日，A市檢察院的上級部門對周某某違法采礦并出售的行為進行了調查。2015年8月26日，A市國土局到該地點進行巡查。2016年3月21日，A市國土局向現場人員送達《責令停止違法行為通知書》，責令立即停止違法行為，聽候處理。2016年3月22日，A市國土局對周某某之妻王某某和勾機司機汪某作詢問筆錄。

2016年3月24日，A市檢察院向A市國土局發出檢察建議，要求立即依法采取有效措施，對周某某、王某某非法開采并出售礦石的行為進行處理。2016年3月29日，A市國土局向A市政府匯報相關情況。2016年4月7日，A市國土局對證人王某家等兩人進行了調查。2016年4月25日，A市國土局協同檢察院、公安局、鎮政府等部門進行了實地勘查。2016年6月2日，A市國土局委托地質勘查中心進行現場勘查鑒定，該鑒定部門于2016年6月17日作出鑒定報告，結論為花崗巖礦出材量為72270立方米。2016年6月23日，A市國土局給A市檢察院出具《關于某屯非法采石行為的情況說明》。2016年7月4日，A市國土局向省國土資源廳執法局匯報案件進展情況。2016年8月1日，A市國土局正式立案后，委托A市價格認證中心對價格進行鑒定，該鑒定中心于2016年8月9日作出價格鑒定，結論為55元/立方米，造成國家損失3974850元。2016年9月2日，A市國土局向上一級國土局進行了匯報。2016年11月4日，A市國土局將該案件移送至A市公安局，公安局于2016年11月25日對該案立案偵查。

A市檢察院于2016年10月11日向A市法院提起行政公益訴訟，請求：（1）確認被告A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監管職責違法；（2）判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理。

在訴訟過程中，A市檢察院經一審法院釋明后撤回第二項即：“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”的訴訟請求。

一審判決：（1）準予A市檢察院申請撤回“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”的訴訟請求；（2）駁回A市檢察院“確認A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監管職責違法”的訴訟請求。

A市檢察院不服一審判決提出上訴。

二審法院駁回上訴，維持原判。

二、案件聚焦的關鍵問題

本案是一起檢察機關提起行政公益訴訟敗訴的案件。敗訴的原因值得深思。就法律層面而言，訴訟請求問題是本案敗訴的核心問題。訴訟請求的基礎是否扎實，提出的訴訟請求是否得當，訴訟請求的撤回是否存在問題，訴訟請求是否需要變更等問題，都是本案必須解決的法律問題。

三、法律問題剖析

（一）訴訟請求之基礎

訴訟請求之基礎包括法律基礎和事實基礎。

1.行政公益訴訟請求之法律基礎。2015年全國人大常委會授權最高人民檢察院在北京、內蒙古、吉林等十三個省、自治區、直轄市在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點，該授權就是試點期間行政公益訴訟請求的法律基礎。2017年6月27日，修改后行政訴訟法明確規定檢察機關有權提起行政公益訴訟。法律明確授予檢察機關行政公益訴訟訴權，這是檢察機關行政公益訴訟請求的法律基礎。

本案系試點地區檢察機關在試點期間提起的行政公益訴訟，一審判決時，法律已經明確授權檢察機關有權提起行政公益訴訟。A市檢察院系公益訴訟試點單位之一，有行政公益訴訟訴權。A市檢察院就資源保護領域發生的A市國土局不依法履行法定職責提起行政公益訴訟符合法律規定，在法律層面不存在問題，具有行政公益訴訟請求的法律基礎。

2.行政公益訴訟請求之事實基礎。按照試點期間的規定以及行政訴訟法的基本精神，檢察機關提起行政公益訴訟必須具備四項基礎事實。一是國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實。二是負有監督管理職責的行政機關面對兩益受損的事實違法行使職權或者不作為，導致兩益受損的狀態維持或者加劇的事實。三是檢察機關提出訴前檢察建議督促行政機關依法履行職責的事實。四是行政機關收到檢察建議后仍不依法履行職責的事實。其中，第一、第二項事實是檢察機關提出檢察建議的事實基礎，第三項是提起行政公益訴訟的前置程序，第四項是行政公益訴訟請求的事實基礎。這四項基礎事實存在內在聯系，層層遞進，一環扣一環。沒有前一項事實基礎，必然沒有后一項事實的存在。

檢察建議的內容決定了下一階段的訴訟請求，檢察建議的內容應當與訴訟請求一致。這是由行政公益訴訟的目的決定的。行政公益訴訟旨在督促行政機關依法履行職責。按照行政公益訴訟制度的設計，督促行政機關依法履行保護公益職責分兩步，第一步就是檢察機關向具有保護公益職責而沒有依法履行職責的行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。如果行政機關能夠接受檢察建議依法履行職責，行政公益訴訟制度設計的目的就已經實現。如果行政機關收到檢察建議以后仍不依法履行職責，行政公益訴訟制度設計了第二步，即檢察機關向法院提起行政公益訴訟請求法院判決行政機關依法履行職責。行政公益訴訟審理的核心就是行政機關收到檢察建議后是否依法履行職責。這就要求檢察建議的內容必須也應當是建議行政機關依法履行職責。檢察機關提出的檢察建議內容與訴訟請求內容也應當高度一致。而且還必須緊緊圍繞行政公益訴訟的目的，即督促行政機關依法履行職責。

行政機關收到檢察建議后是否依法履行職責這一事實，決定了檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求。

本案中，A市檢察院于2016年3月24日向A市國土局提出檢察建議。在提出檢察建議以前，2014年4月起，周某某、王某某等人未取得任何審批手續，以排險為名在A市某林場非法開采礦石并出售。2016年3月21日，A市國土局向現場人員送達《責令停止違法行為通知書》。 2016年3月22日，A市國土局對周某某之妻王某某和勾機司機汪某作詢問筆錄。說明第一項基礎事實已經存在，因為非法采礦導致國家利益受損。但是第二項A市國土局違法履行職責或者不履行職責的事實不明。客觀事實是A市國土局已經開始履行職責，作出了行政命令，責令停止開采，并開始調查。只是尚未對違法相對人作出行政處罰決定。可能行政機關這兩個行為是因為得知了檢察機關介入調查，并將制發檢察建議而匆忙履行職責。但不能否認這一事實。不管行政機關是因為檢察機關介入調查還是因為其他原因而積極依法履行職責，都實現了行政公益訴訟制度的目的。可見，本案中，檢察建議的基礎不扎實，將本應暫緩發出或者不需發出的檢察建議發出了。

在提出檢察建議以后，第一個月內，A市國土局積極向A市政府匯報相關情況，對證人進行調查，協同檢察院、公安局、鎮政府等部門進行了實地勘查。一個月以后，A市國土局正式立案調查，先后委托進行現場勘查鑒定、價格鑒定，向上一級國土局進行匯報，將該案件移送至A市公安局。雖然檢察建議要求A市國土局在一個月內回復，A市國土局確實沒有在一個月內向A市檢察院回復。但是A市國土局不論是在第一個月內還是在第一個月以后，都在積極履行職責，未有懈怠。

那么，A市國土局未按照檢察建議的指定時間內回復是否是不依法履行職責行為呢？答案當然是否定的。首先，檢察建議上指定的回復時間不是法律、行政法規對行政機關的要求，不是行政機關的法定義務。其次，檢察建議的核心內容是建議行政機關依法履行職責，而不是回復。最后，司法解釋規定行政機關收到檢察建議后應當是規定期間內書面回復，旨在督促行政機關依法及時履行法定職責，對檢察建議給予高度重視并積極響應。本案中，A市國土局在收到檢察建議后，及時與包括A市檢察院在內的相關部門溝通協調，勘察現場。積極依法履行職責，以自身的實際行動對檢察建議作出了回應，A市檢察院也應當知曉上述事實。A市國土局對檢察建議遲延作出書面回復，不構成實質性的違法。可見，A市國土局收到檢察建議后不依法履行職責的情形不存在，A市檢察院提起行政公益訴訟請求的事實基礎欠缺。

（二）訴訟請求之確定

行政公益訴訟旨在訴請法院判決行政機關依法履行職責。訴訟請求必須圍繞行政機關的職權，針對其應當依法履行而違法履行或者沒有履行的職責提出。行政機關應當依法履行的職責可能有多項，如果存在有一項應當履行而沒有履行的，可以訴請法院判決行政機關履行該項職責；如果有多項應當履行而沒有履行的，可以訴請法院判決行政機關履行這幾項職責。訴訟請求應當具體明確，不宜簡單概括為要求行政機關依法履行職責。如果行政機關應當依法履行多項職責，其已經履行其中一項或者多項，是否就算已經履行了職責呢？為了避免產生不必要的分歧，訴訟請求應當細化到每一項應當履行的職責。而且還必須與先期提出的檢察建議內容相呼應。如果先期的檢察建議中提出了多項建議履行的職責，訴訟請求針對的就是這幾項建議中尚未履行的部分。如果檢察建議的內容都已經履行到位，就不存在提起行政公益訴訟的事實基礎了，也就不需要明確訴訟請求了。

本案中，A市國土局依法負有對礦產資源監督管理職責。按照《礦產資源法》第39條的規定，對于未取得采礦許可證擅自采礦的，A市國土局的職責是一命令一處罰。命令有兩項，一是責令停止開采，二是責令賠償損失。行政處罰是沒收，即沒收采出的礦產品和違法所得，沒收同時還可以并處罰款；A市國土局可以根據案情自由裁量是否決定并處罰款。對于拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，A市國土局的職責是移送司法機關處理。

A市國土局在A市檢察院提起行政公益訴訟以前，已經向違法行為人送達《責令停止違法行為通知書》，尚未責令違法行為人賠償損失，尚未對違法行為人行政處罰。因此，A市檢察院提出的訴訟請求可以有兩項，一是訴請法院判令A市國土局責令違法行為人王某某賠償損失，二是訴請法院判令A市國土局對違法行為人王某某行政處罰。

本案中A市檢察院提出的第二項訴訟請求尚在合理的范圍內，但第一項訴訟請求值得商榷。在2015年7月2日最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中規定行政公益訴訟的訴訟請求是：檢察機關可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求。該項規定中的“確認行政行為違法”與《行政訴訟法》的規定有一定沖突。《行政訴訟法》中的確認行政行為違法只能在特定情形下出現，一是原告訴請撤銷行政行為，法院認為不能撤銷或者不需要撤銷，可以判決確認行政行為違法；二是因行政機關改變原違法行政行為，原告變更訴訟請求要求確認原行政行為違法。可見，確認行政行為違法不能直接作為訴訟請求，作為訴訟請求最多只能在變更訴訟請求的情形下才能出現。2018年3月實施的“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第24條的精神與《行政訴訟法》的規定一致，確認行政行為違法可以在變更原訴訟請求的情形下出現。在“不履行法定職責”之訴中，被訴行政機關是否存在未依法履行法定職責的違法行為，只是法院判斷被訴行政機關應否履行法定職責的事實基礎和前提，而不應成為單獨的訴請和判項。A市檢察院將“確認被告A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監管職責違法”作為一個單獨的訴訟請求是不妥的。

（三）訴訟請求之撤回

法律已經明確授權檢察機關有權提起行政公益訴訟，說明檢察機關有行政訴訟訴權。提出訴訟請求、撤回訴訟請求（包括撤回部分訴訟請求、撤回全部訴訟請求）都是訴權的應有內涵。檢察機關在行政公益訴訟中撤回訴訟請求具有法理上的基礎。檢察機關提起行政公益訴訟的目的在于督促行政機關依法履行職責。如果行政機關在行政訴訟案件審理期間已經糾正違法行為或者依法履行職責，檢察機關提起行政公益訴訟的目的已實現，繼續訴訟已經沒有實際意義，是對司法資源的浪費，這時檢察機關撤回訴訟請求就是最佳選擇。如果行政機關在行政訴訟案件審理期間糾正了部分違法行為或者履行了部分職責，檢察機關可以撤回相應部分的訴訟請求。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點實施辦法》）第49條和《檢察公益訴訟解釋》第24條都有檢察機關可以撤回起訴的規定。撤回訴訟請求在法理和法律規范上都沒有障礙。

本案中，A市檢察院撤回“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”的訴訟請求沒有法律上的問題。A市檢察院訴請法院判決A市國土局履行職責的訴訟請求只有這一個，該訴訟請求一經撤回，A市檢察院訴A市國土局不履行職責之訴即可審理終結。A市檢察院另一訴訟請求“確認被告A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監管職責違法”無獨立存在的依托和訴訟價值，對此，前文已有論述。

（四）訴訟請求之變更

訴訟請求的變更也是訴權的當然內容之一。原訴訟請求不當或者原訴訟請求已經客觀上得到實現，原告還希望繼續訴訟，不愿意撤訴，當然可以變更訴訟請求繼續訴訟。變更了訴訟請求，相當于新的訴訟，法院可以安排新的舉證期限，重新質證等。行政公益訴訟中，如果檢察機關認為提出的訴訟請求不當，請求法院變更訴訟請求，符合訴權的基本原理，法院應當支持。如果行政機關在案件審理過程中糾正了違法行為或者依法履行了職責而使檢察機關的訴訟請求全部實現，檢察機關不想撤訴的，可以變更訴訟請求，請求判決確認行政機關的原行政行為違法。《試點實施辦法》和《檢察公益訴訟解釋》沒有針對因訴訟請求不當而變更作出規定，但是明確了被訴的行政機關在案件審理過程中糾正違法或者依法履職的情形下，檢察機關可以變更訴訟請求，要求確認原行政行為違法。

本案中，A市檢察院沒有變更訴訟請求。客觀上也不存在變更訴訟請求的事實基礎。變更訴訟請求存在的基礎是在案件審理過程中被告行政機關糾正違法或者依法履職。A市國土局在行政公益訴訟案件審理過程中只有一個行為，即將案件移送公安機關處理。這一行為可以視為A市國土局在積極履行職責，從表面上看，符合變更訴訟請求的事實條件。但是，客觀上，A市國土局在檢察機關提起公益訴訟前，也在積極履行職責。本案的訴訟請求“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”的事實基礎不足。

綜上所述，本案中，A市檢察院提出的兩個訴訟請求，其中，“確認被告A市國土局對周某某、王某某違法采礦行為未依法履行監管職責違法”這一訴訟請求無獨立存在的合理性，該訴訟請求提出顯屬不當；“判令被告A市國土局對違法行為人王某某的違法行為依法進行處理”這一訴訟請求無相應的事實基礎，且在訴訟過程中被撤回。本案的敗訴也就是可以預見的了。