論生態環境損害賠償制度與檢察公益訴訟的銜接

詹金峰 湯維婷

摘 要：生態環境損害賠償制度和檢察公益訴訟雖然主體不同、各成體系，但兩者在目的、訴求、適用范圍等方面高度契合，因此探索建立兩者的銜接具有重要的現實意義。然而司法實踐中存在立法缺位、損害鑒定困難、賠償金管理混亂等問題，建立兩者銜接機制必須首先解決這些問題，確立銜接機制及順位，探索合理方式替代鑒定評估并采用合理、陽光透明之方式對賠償金加以管理。

關鍵詞：生態環境損害賠償制度 檢察公益訴訟 銜接 損害鑒定 賠償金

一、問題背景

在檢察公益訴訟和生態環境損害賠償制度出臺前，我國環境資源損害的調整和救濟在制度供給上呈現一種“結構性跳躍”和“功能性缺失”。行政機關只能追究致害方的行政責任（如罰款、責令改正、停產停業等），針對生態本身的修復和賠償須徑直進入訴訟程序予以解決。且由于社會組織在人力、物力、財力、專業水平上的種種限制，實際起訴案件相較于各類環境事件高發的現實顯得杯水車薪。因此，傳統上環境資源損害的調整模式往往局限于對致害人“違法行為”的行政懲戒，無法實現生態本身的填補性救濟[1]，或者陷入“企業污染、百姓受害、政府買單”之困境。[2]譬如，在受到多方關注的松花江污染事件中，政府對造成此次事故的吉林石化公司的最終處理僅為糾正其違法行為并處100萬元罰款，這相較于國家后續累計投入的78.4億治污資金來說，不過九牛一毛。

在此背景下，2017年6月27日，全國人大常委會表決通過關于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，正式確立檢察公益訴訟制度。8月29日，中央全面深化改革領導小組審議通過《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），在全國范圍試行生態環境損害賠償制度。

檢察官是公共利益的代表，檢察機關提起公益訴訟不僅符合檢察機關作為“法律監督機關”的本質要求，且較社會組織在調查取證、專業能力、執行監督等方面具有先天優勢。而根據公共信托理論，政府負有以促進全體公眾利益最大化為目的保護公共資源的義務。[3]政府作為賠償權利人，以平等協商之方式在訴訟之前給予生態環境損害行為人以非訴方式承擔損害賠償責任的機會，可以避免司法資源、社會資源的浪費，相較于訴訟，更有利于實現環境利益、經濟利益的最大化，并有利于獲得社會的認同與支持。

此兩項制度中主體雖截然不同，但環境保護事業的實踐性決定了環境法律體系的開放性和延展性。在環境法律體系中，一項制度并不是孤立存在的，而是處在與相關制度密切合作、有機配合的關系中。[4]兩者在性質、目的、訴訟請求以及適用范圍上的高度契合以及檢察機關和行政機關在職權能力上的互補決定了兩項制度的合作將產生1+1>2的效果。因此，如何處理兩者的銜接是一個事關兩者功能發揮、極為重要的現實問題，具備予以專門探討的理論和實踐意義。對此，目前雖無具體規制，但從《改革方案》到各地文件，均已對探索建立兩項制度的銜接機制作出明確要求。

二、實踐探索與現實難題

[案例]2017年底，浙江省衢州市龍游縣檢察院在履職中發現：2014年至2015年間，福建某環保產業開發公司管理人員明知何某某無危險廢物處置資質，仍將其公司接收的200余噸危險廢物交何某某處置。何某某先后四次將上述危險廢物運至龍游縣境內予以丟棄，致使環境受到嚴重污染。2017年，上述違法行為人雖被追究刑事責任，但涉案現場的環境功能損害等未得到修復或賠償，案發時龍游縣環保局等單位代為處置現場遺留危險廢物而支出的代履行費用55萬余元亦未追償。

由于案發時間久，現場變動較大，土壤中污染物含量通過環境自凈大幅度下降，鑒定現場環境功能損害較為困難，衢州市檢察院探索以生態環境損害賠償磋商方式推動環境修復或損害賠償。2018年7月2日，市檢察院向市政府發出檢察建議，建議其開展生態環境損害賠償磋商。市政府采納該檢察建議后指定龍游縣環保局負責具體磋商工作。衢州市、龍游縣檢察院在后續調查取證、損害結果認定中提供法律支持，并現場支持龍游縣環保局與涉案公司代表一行開展生態環境損害賠償磋商。最終，根據專家意見，雙方達成協議：涉案公司全額承擔龍游縣環保局等單位墊付的代履行費用55萬余元，并支付生態環境損害賠償23萬元。7月27日，涉案公司如約支付上述款項。

上述案件的辦理反映出在檢察公益訴訟和生態環境損害賠償磋商的銜接中存在以下問題：

（一）銜接機制立法缺位

在上述案例中，衢州市檢察院通過“檢察建議”的方式督促市政府開展磋商。事實上，自生態環境損害賠償在全國開展以來，以這種方式銜接公益訴訟與生態環境損害賠償制度的不止衢州市檢察機關，如臺州市黃巖區檢察院辦理的王某某等人非法傾倒廢物礦油污染水體案等。

前述“檢察建議”的問題是難以明確定性。檢察機關發出行政公益訴訟訴前檢察建議的前提是行政機關負有監管職責且違法行使職權或不作為，但目前生態環境損害賠償的制度設計只是原則性地要求賠償權利人“主動與賠償義務人磋商”，并規定賠償權利人“有權”起訴，并無“應當”等強制性規定。故開展或指定有關部門開展生態環境損害賠償磋商工作并非省、市地級政府之法定“職責”，更談不上“違法行使職權或不作為”。因此，以行政公益訴訟訴前檢察建議督促政府開展磋商不符合行政公益訴訟條件。而目前“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定的民事公益訴訟訴前程序廢除了試點期間的“督促起訴意見書”和“檢察建議”，變為統一的“公告”形式，缺乏針對性。

在這種制度困境下，檢察機關無法以檢察公益訴訟的現行程序針對性地督促政府開展磋商。因此，目前的實踐探索中檢察機關大多如上述案例一樣模糊處理向政府發出的“檢察建議”之性質。但此終非長久之計，制度的長期缺位必然導致實踐的混亂，甚至滋生違法行為，因此，對現行檢察公益訴訟制度進行適當調整以建立與生態環境損害賠償制度的合法銜接機制具有現實緊迫性。

（二）損害鑒定評估困難

《改革方案》規定：“賠償權利人根據生態環境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復啟動時間和期限……與賠償義務人進行磋商。”這一規定表明目前賠償權利人開展磋商仍需進行鑒定評估，并依據報告進行磋商。這一限制性規定存在以下問題：

第一，鑒定困難以及成本過高是我國生態環境損害賠償制度發展中長期存在的問題。2014年以來環保部、最高人民檢察院先后發布了百余家環境損害鑒定評估推薦機構、司法鑒定機構名錄，然而面對全國環境事件高發的現狀，這些機構的數量遠遠不能滿足需要。[5]而目前司法審判對不具備上述資質的機構出具的鑒定報告采信度較低——雖然《改革方案》并未對鑒定機構作出要求，但如果磋商不成，該報告不為法庭所采信，會極大地加重行政和司法的金錢、時間成本。另一方面，環境案件具有很強的時效性，污染或破壞狀態隨著時間的推移快速發生變化，如前述案例中，何某某傾倒在河流、田埂中的危險廢物隨河流的流動、土壤的自凈，已無法檢出，只能以虛擬治理成本初步估算修復費用，難以出具有效鑒定報告，給案件辦理帶來極大困難。此外，目前我國環境損害鑒定評估成本極高，費用動輒數十萬上百萬，在部分案件中甚至出現鑒定評估費用接近乃至超過損害賠償數額的情形。

第二，在磋商行為中，行政機關是以生態環境損害求償人的身份進行平等協商，以期在雙方合意的基礎上達成賠償協議。[6]賠償權利人有權在磋商中作出一定程度的讓步，以期協議的順利達成。因此，磋商雙方以初步評估結果為依據進行協商，亦符合生態環境損害賠償之原則。鑒定評估報告之必要性，有待商榷。

（三）損害賠償金管理缺失

《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》和《改革方案》對生態環境損害賠償金管理均作出了要求，但各地損害賠償金管理仍存在混亂、模糊甚至空白的情況。部分尚無管理規定的地區，行政機關、法院在收到當事人繳納的賠償金后不知該作何處理，只能任其“凍結”在賬戶中，如案例中涉案公司繳納的賠償金，直至數月后《浙江省生態環境損害賠償資金管理辦法》出臺并落實后，才從環保局賬戶中“解凍”。

而已有相關規定的各地區的賠償金管理制度也是各不相同，部分地區甚至出現同一市內各縣（市、區）之管理制度都不盡相同的情況。管理的混亂導致后續使用和流通的困難。因此，有必要在全國范圍對環境損害賠償金的使用和監管實行統一標準，以明確的規范保障賠償金的順利流通使用。

三、制度完善與機制構建

環境保護事業具備極強的實踐性。一些重要制度往往由黨和政府先提出政策，待時機成熟時再上升為法律。[7]生態環境損害賠償制度和檢察公益訴訟就是兩個典型例子。由于相關制度建設的缺位，目前的司法實踐案例中存在很多含糊之處，但也為相關制度構建提供了空間。

（一）構建銜接機制及起訴順位

目前，我國的生態環境損害求償方式分為三種：一是由社會組織提起的環境民事公益訴訟；二是由檢察機關提起的民事公益訴訟；三是由省、市地級政府開展的生態環境損害賠償磋商。

生態環境損害賠償磋商是在雙方合意的基礎上，以生態修復優先，貨幣賠償補充，綜合考慮成本效益、賠償義務人賠償能力、治理方案可行性等因素，達成賠償協議。相較訴訟，其需要參與的部門、花費的時間和精力較少，生態環境損害修復效果較好，有利于節約行政成本、司法成本。因此，筆者認為綜合考慮效率原則和效益原則，應確立磋商優先的原則。這一原則表現為兩方面：

第一，檢察機關履行民事公益訴訟訴前程序時應特別兼顧磋商。建議參照試點期間訴前程序，在公告的同時，檢察機關可以以檢察建議方式督促省、市地級政府開展磋商。省、市地級政府應當在一定期限內回復是否開展磋商，若不開展，需說明理由。

第二，若省、市地級政府決定開展磋商的同時有社會組織起訴，法院應不予立案。若磋商和訴訟分別進行，必然會過度損耗人民法院相對有限的審判資源。[8]但良好的生態環境是全社會的公共產品，公眾參與生態環境保護既是義務也是權利，[9]并且公眾參與可以一定程度上避免利益不平衡導致的協議無效。此外，《改革方案》亦規定鼓勵“邀請專家和利益相關的公民、法人、其他組織參加生態環境修復或賠償磋商工作”。因此，應當允許社會組織參與磋商程序。同時若政府磋商不成，提起訴訟的，應當允許社會組織作為共同原告參與訴訟。若生態環境損害賠償磋商或訴訟的請求不能涵蓋社會組織的訴求，則可向政府、人民法院提出，要求增加請求或等待磋商、生態環境損害賠償訴訟結束后另行起訴，以切實、全面保障環境利益。

在磋商優先的前提下，檢察機關作為公共利益的代表，應當是維護公共利益的最后一道防線。因此，若省、市地級政府不開展磋商，則檢察機關應當繼續履行職責，提起民事公益訴訟。

另外，應當建立檢察機關支持磋商、起訴制度。檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關，檢察官作為公共利益的代表，對相關實體、程序性法律法規較為熟悉，由其參與支持磋商、起訴，有利于提高效率和效益。

（二）健全專家輔助人參與磋商制度

我國目前環境損害鑒定評估相關制度尚不完善，鑒定技術有限、成本高昂且鑒定周期較長，極大增加了行政、司法成本。且生態環境損害賠償磋商之平等協商的本質決定了在磋商過程中一份有效的鑒定評估報告并非必須。因此，可以參考最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第9條的規定，引入專家輔助人制度。

直接邀請專家參與磋商并出具意見作為雙方協商之依據可以極大減輕雙方在鑒定方面的壓力，且亦符合《改革方案》鼓勵公眾參與之原則。建議可以在全國建立統一專家庫，以暢通檢察機關、政府以及社會組織和專家之間的聯系渠道。

此外，在訴訟中適用虛擬成本法評估修復費用時，采用的系數應由司法機構根據案件具體情況確定——江蘇徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環境民事公益訴訟案中法院的判決對此有所明確。而在生態環境損害賠償磋商中，筆者認為可由檢察機關充當這一角色，針對采用系數問題出具意見作為雙方磋商依據之一，保障磋商結果社會效果和法律效果的統一。