未成年人國家司法救助制度的完善

楊璐

摘 要：未成年人身體和心理尚未發育成熟，缺乏獨立性及自我保護意識和能力，一直以來是社會關系中較為弱勢的一方，也容易遭受不法侵害，是我國法律予以特殊保護的群體。為此，檢察機關在未成年人司法實踐中，對構建國家司法救助制度作了大量有益探索，但該制度尚不健全，立法缺位，救助方式和資金來源較為單一，對未成年被害人監督人代管救助金缺乏有效監管。對此，要進一步通過立法確立相關規則，完善資金發放監督機制，強化救助金的使用監督。

關鍵詞：未成年人 司法救助 檢察機關 監督機制

[基本案情]2010年至2014年期間，陳某甲在T市B鎮租住的平房內，對其親生女兒陳某乙（2003年5月出生）實施十余次強奸行為，并強迫陳某乙與其共同觀看淫穢光碟、強迫陳某乙為其口交、強行對陳某乙使用自慰器材。陳某乙曾將陳某甲的行為告知母親劉某，在劉某向陳某甲質問時，遭到陳某甲的恐嚇與威脅，陳某乙曾多次向劉某表達告發陳某甲的意圖，但因劉某懼怕陳某甲報復，同時擔心女兒名聲，沒有報案。2017年2月，陳某乙與劉某離家出走，在T市K鎮租房生活，與陳某甲斷絕聯系。陳某乙因母親劉某反對報案，心理長期壓抑，遂割腕自殺，后經搶救生還。劉某向公安機關報警，同年4月，陳某甲被逮捕。

一、本案適用未成年人司法救助制度引發的思考

本案在審查起訴階段，T市人民檢察院發現被害人家庭靠務工為生，無任何積蓄。劉某無文化，長期生活在農村，性格懦弱，被害人陳某乙年齡較小，因劉某無法負擔二人生活開銷，陳某乙面臨著輟學打工的境遇。T市人民檢察院審查后認為陳某乙的情形符合司法救助的條件，主動提起國家司法救助，于2017年12月15日向其發放救助金人民幣8萬元，用于其生活和心理治療。

（一）社會效果

在本案中，T市人民檢察院將救助程序前置，在審查起訴階段發現陳某乙系未成年人，其遇害情形符合《人民檢察院國家司法救助工作細則（試行）》（以下簡稱《工作細則》）第7條和《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》（以下簡稱《未檢工作指引》）第76條之規定，主動依職權提起救助，向當地市委政法委申請撥付資金。從刑事申訴部門依職權發起救助至發放救助金僅兩周時間，及時將8萬元發放到陳某乙手中，緩解了陳某乙暫時的困境，給予陳某乙國家和社會關懷，安慰了其受傷的心靈，體現出檢察機關的服務大局、保障民生的工作理念，達到良好的社會效果。

然而，在辦理此案過程中，也暴露出當前我國未成年人司法救助制度存在的一些問題亟待解決。

（二）存在的問題

檢察機關辦理“陳某甲強奸、猥褻陳某乙”司法救助案中，存在諸多實務困境。

1.發放資金金額標準不明確。本案中，檢察機關向陳某乙發放救助金8萬元，大大緩解陳某乙受侵害后的生活困境。然而，在辦理本案過程中，筆者發現目前我國司法救助制度尚未確立較為明確、清晰、可量化到個案的救助金發放金額標準，大多是較為籠統的限量，《工作細則》第10條規定的為一般不超過36個月的檢察機關所在省、自治區、直轄市上一年度（尚未公布的以最近的為準）職工月平均工資總額。以筆者所在的內蒙古自治區為例，救助金需低于173610元。然而，司法救助的原則是公正救助，即嚴格把握救助標準和條件，兼顧當事人實際情況和同類案件救助數額，做到公平、公正、合理救助，但是沒有具體的量化標準實務中難以操作。同時需要注意的是，每年的符合救助情形案件數和救助金預算不盡相同，如何在合理分配的前提下及時發放成為最大的問題。

發放救助金標準不明確、不可量化，嚴重制約檢察機關全面開展司法救助工作，無法根本實現國家司法救助的公正救助原則，也不利于有效維護社會大局穩定。

2.救助形式較為單一。《未檢工作指引》第58條、第78條規定人民檢察院應對遭受性侵害、監護侵害以及其他犯罪侵害，嚴重影響心理健康的未成年被害人進行心理救助。本案中，陳某乙遭遇性侵害后有自殺傾向，檢察機關意識到應對其進行心理測評和疏導工作。但是，由于未成年人司法救助工作乃至未檢工作在全國剛剛展開，各項配套措施還不完善，檢察機關無法在短時間內聯系有資質的心理輔導機構對其進行一對一輔導，而陳某乙的情形又亟需專業疏導、診治。因此，只能單一的以發放救助金的形式予以幫扶，在確定救助金數額時，將陳某乙的心理治療費用涵括在內。同時，對于陳某乙這種情況，精神受到嚴重損害，可否適用精神撫慰金予以安慰，目前各個工作規定均無相應依據，筆者認為這是當前未成年人司法救助乃至整個國家司法救助制度的漏洞，應予以妥善解決。

3.資金來源較為單一。檢察機關發放給陳某乙的8萬元救助金來源于市委政法委的撥付，目前全國大部分地區救助金來源有兩種，一是省財政廳將專項資金撥付給省級檢察院，由省級檢察院將部分資金分配給各分市院，各分市院按照本市基層院申請的案件數量和個案情況予以分配；二是經審查符合發放條件，提請同級政法委，由同級政法委予以酌情撥付。兩種來源實際上均為國家財政負擔，資金來源較為單一，所得資金有限。

4.救助金的用途缺乏有效的監督手段。本案中，檢察機關發放給陳某乙的救助金有兩個用途：一是陳某乙因受侵害離家出走、輟學，生活因本案的發生陷入困境，此款可用于其今后一段時間的學習、生活；二是陳某乙所受心理傷害較為嚴重，多次試圖自殺，應當由專業機構予以心理疏導、治療，其家庭不具備為其支付相關治療費用的經濟條件，此款部分可以用于心理治療。

根據2018年3月筆者對本案的后續跟蹤調查，救助金到賬后，劉某領著陳某乙去本市的公立醫院掛號精神科，但陳某乙對治療較為抵觸，等待診療的其他患者較多，陳某乙拒絕等待診療。談話中筆者還發現，劉某對心理治療的重要性認識不足，且因案發的一部分責任在于她對女兒監護的失職，出于愧疚順從女兒陳某乙拒絕心理診療的意愿，沒有再勸說陳某乙前去診療。此外，根據社會調查，我國三四線城市公立醫院無內設專業心理咨詢科，精神科醫生一般為醫學教育背景，從事精神分裂、狂躁癥等精神疾病的診斷和藥物治療。未成年被害人需要的是大眾一般意義上的心理醫生，即有心理學教育背景，從事心理咨詢、情緒疏導開解工作。公眾很容易誤將心理疾病等同于精神疾病，陳某乙也是基于“自己去看心理醫生就是精神病”的誤解，十分抗拒接受心理治療。

這也顯示出未成年人司法救助工作存在的一個最為關鍵的問題：救助金用途的后續監督。因為未成年被害人均為無民事行為能力人或限制民事行為能力人，救助金對其而言金額較大，需要其監護人代領、代管。然而，因家庭貧困、法律意識淡薄等種種原因，監護人很可能將救助金用于全家的生活或是生產經營，不能實現救助金的專款專用。檢察機關受限于工作性質，缺乏有效監管手段，不能真正做到長期對救助金的每筆使用均予以監管。

二、檢察機關未成年人司法救助工作存在的問題

我國于2004年開展刑事被害人司法救助工作，但對未成年人國家司法救助重要性認識較晚，至今尚未獨立形成制度體系。在2018年2月27日最高人民檢察院印發《未成年人救助意見》后，才開始強調未成年人國家司法救助工作的重要意義，要求根據未成年人身心特點和未來發展需要，給予特殊、優先和全面保護。但是目前，我國檢察機關未成年人司法救助實務工作還存在一定的問題。

（一）制度不健全

1.缺乏統一完善的立法。我國司法救助制度尚不完備，未成年人司法救助作為其重要組成部分，也缺乏立法支持。由于沒有統一的法律規定，各地實踐不一，案件類似而救助金額不同的情形時有發生。伴隨著網絡媒體的發達以及各地對司法救助案件的宣傳逐步擴大，影響檢察機關樹立司法權威，不利于建立群眾對檢察機關的信任感，同時對未成年被害人也不公平，難以真正實現公正司法，不利于未成年被害人的人權保障。

2.救助方式和資金來源較為單一。救助方式較為單一，缺乏多種救助方式。目前，檢察機關司法救助工作實踐中，多以金錢救助為主，救助形式比較單一?！段闯赡耆司戎庖姟分须m然要求積極開展多元方式救助，提升救助工作實效。針對存在因案件陷入困境的未成年人，檢察機關可以給予多種方式予以幫助。但是，這些規定轉化為實務操作存在較大困難。因這些救助方式均需要聯系多方機構，但是這些要求又僅為最高人民檢察院印發的內部工作規定，對其他機構無法律效力，相關機構是否接受檢察機關建議、協調，不確定因素較多，難以實現。檢察機關容易陷入“獨木難支”的境地。資金來源較為單一，資金得不到保障。如前所述，目前全國大部分地區司法救助金來源實際上均為國家財政負擔，資金來源較為單一，所得資金有限。

每年符合救助情形案件數和救助金預算不盡相同，如何在合理分配的前提下及時發放成為最大的問題。因為后續案件的不確定性，容易出現兩種情形：一是前期將全部救助金預算公正地發放出去，臨近年底受理的亟需救助的案件無救助金可用，只能逐級申請挪用檢察機關賬戶上其他科目的資金，然而逐級審批歷時較長，且挪用資金需要財政部門大力配合，缺乏相關法律依據，風險較大，實現可能性較小，一般只能等到第二年救助金預算資金到位予以救助；二是前期擔心后期缺乏資金，嚴格控制甚至壓縮救助金發放，后期案件較少甚至是無案可辦。實務中第一種情況出現的更多，不利于救助金的有效利用，救助資金無法得到充足保障。

3.對未成年被害人監督人代管救助金缺乏有效監管。因為未成年被害人年齡較小，均為無民事行為能力人或限制民事行為能力人，救助金對其而言金額較大，需要其監護人代領、代管。然而，因家庭貧困、法律意識淡薄等種種原因，監護人很大程度將救助金用于全家的生活或是生產經營，不能實現救助金的?？顚Ｓ谩z察機關受限于工作性質和模式，不能真正做到長期對救助金的每筆使用均予以監管，缺乏有效監管手段。

（二）對資金的發放缺乏監督機制

有效的監督機制可以確保工作的順利進行，但由于缺乏資金保障，司法救助工作能否及時地發放到未成年當事人手中，缺乏有效監督。國家要求每年年初向同級政法委備案，救助金的發放受同級政法委監督。但是這種模式既不能及時監督， 也無法對個案進行全面監督、防止弄虛作假。當前我國未成年人司法救助監督機制缺位，對救助效率低下、救助不及時、救助資金發放不到位、甚至是弄虛作假等問題無法監督，不利于未成年人司法救助工作順利進行。

三、完善未成年人國家司法救助制度的設想

未成年人是祖國的未來，未成年人的健康成長直接關系到億萬家庭對美好生活的向往，關系到國家的富強和民族的復興，關系到新時代社會主義現代化強國的全面建成。保護未成年人，既是全社會的共同責任，也是檢察機關的重要職責。近年來，對未成年人的司法保護得到長足進展，但是未成年人及其家庭因案返貧致困的情形依然存在，甚至在某些個案中出現生活沒著落、因貧退學等問題，嚴重損害未成年人的合法權益，妨害未成年的健康成長。因此，檢察機關要積極開展國家司法救助工作，及時幫扶因案致困的未成年人。然而，當前未成年人司法救助尚未形成制度體系，嚴重制約檢察機關開展此項工作。為更好的保障未成年人權利，筆者結合實務中遇到的問題，汲取相關的成功經驗，對完善未成年人國家司法救助制度提出如下建議：

（一）健全國家未成年人救助制度

1.在全國范圍內統一立法，建立未成年人國家司法救助制度。我國對未成年人司法救助，尚未有立法，僅為法院、檢察院等部門的工作意見，或者僅僅以中央各部頒布實施意見，地方根據中央的意見制定的實施細則，司法救助制度還沒有一個準確的定位，在實施中困難重重，不僅效力層次較低，對外也無約束力。為適應我國社會政治經濟的發展，進一步保障未成年人的合法權益，應當盡快在全國范圍內統一立法，確立未成年人司法救助制度，明確統一的救助標準，加強與刑事附帶民事訴訟制度的立法銜接。將未成年人司法救助上升到法律層面，確定該制度的性質及地位，制定統一的立法，將會增強未成年人司法救助的社會效果。

2.拓寬資金來源、豐富救助形式?！段闯赡耆司戎庖姟分袕娬{要積極調動各方力量，構建外部合作機制。因此，針對資金來源單一、得不到充足保障以及救助形式單一的問題，應該在堅持黨委政法委統一領導的基礎上，加強公檢法與司法行政部門的銜接，大力爭取教育、民政、財政、人力資源和社會保障等部門的支持，對接共青團、婦聯、關工委等群團組織和學校、醫院、社區等相關單位，引導社會組織尤其是未成年人保護組織、公益慈善組織、社會工作服務機構、志愿者隊伍等社會力量，共同搭建形成黨委領導、政府支持、各有關方面積極主動參與的未成年人國家司法救助支持體系。同時，應充分運用相關公益項目和公共志愿服務平臺，發揮此類項目和平臺形式多樣、方法靈活、資源豐富的特點，進一步拓寬未成年人司法救助的深度和廣度。

3.構建與刑事附帶民事訴訟程序的銜接機制。立法中可規定對在報捕或審查起訴階段生活面臨急迫困難、缺乏生存能力的未成年人予以救助保護，探索墊付相關費用、后期追回或其他形式的救助。

（二）完善資金發放監督機制

目前，未成年人司法救助缺乏監督機制，救助金有沒有及時發放到位、應該采取的其他救助方式有沒有及時采取都無法有效監督。應增加內部和外部監督機制。一是強化內部監督。救助金的審批、發放需要經過檢察機關刑檢、控申、計財等多個部門的共同努力，因此建議由檢察機關內設的紀檢監察部門對未成年人司法救助工作全程進行監督，防止徇私舞弊，促使?？顚Ｓ?，達到有效的內部監督作用。二是探索主動向社會公開、邀請其他部門介入監督等方式，強化外部監督。

（三）強化救助金使用監督，納入城鄉多元治理化體系

未成年人獲得的救助金應嚴格遵循用于未成年人身上的發放目的，其監護人不得擅自改變用途。因此，檢察機關需要強化對救助金的監管。受實務局限，檢察機關不能完全局限于自身對救助金的使用進行監督，而應聯合未成年人所在的村委會、居委會等基層群眾自治組織和學校等單位，將對救助金使用的監督納入新時代城鄉多元治理化體系，在不侵犯未成年人隱私、不泄露案情的前提下發動更多的人在日常生活中關心未成年人的生活、監督監護人對救助金的代管，一旦發現監護人有侵害未成年人權益的行為，及時聯系檢察機關予以糾正，若情節嚴重，檢察機關應當依法向有關部門建議更換監護人，保障未成年人的合法權益不受侵害。

同時探索救助金發放機制，既可以由檢察機關分期發放，也可以委托當地民政等部門代管，完善救助金發放形式多元化機制，確保救助金用在未成年人身上，保護未成年人健康成長。