國務院“679號令”有關建設征收土地實行同等補償標準政策淺析

熊 強

(國電大渡河流域水電開發有限公司，四川 成都 610041)

0 引 言

為維護失地農民的合法利益，以及目前水利水電工程建設征地與鐵路等基礎設施項目征地標準不一致給項目區政府工作帶來的矛盾和穩定問題，2017年4月14日通過的《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》(國務院第679號令)，將《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)第二十二條第一款以及第二款合并修改為：“大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行”。

同時，還將國務院令第471號第二十二條第三款修改為：“被征收土地上的零星樹木、青苗等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行”。

1 修改內容解析

1.1 征收土地的土地補償費和安置補助費標準

根據《土地管理法》，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。現階段根據四川省有關規定，征收每畝耕地的土地補償費均按前3年平均年產值的10倍計算。安置補助費依據被征地集體經濟組織人均耕地面積，人均耕地為1畝及以上的，每畝耕地按照前3年平均年產值的6倍計算；人均耕地為1畝以下，每個安置人口按照前3年每畝平均年產值的6倍計算。

因此，按照國務院第679號令的規定，對于四川省內大中型水利水電工程建設項目征地，當征地前被征地的集體經濟組織人均耕地>=1畝時，征收耕地的土地補償費和安置補助費的倍數=10+6,與原水利水電執行的16倍一致；當人均耕地<1畝時，征收耕地的土地補償費和安置補助費的倍數=10+6/n(n為人均耕地面積)，將大于16倍。征收其他土地按征收耕地標準的一半執行。

1.2 被征收土地上的零星樹木、青苗等補償標準

對于四川省內的水利水電項目建設征地，被征收土地上的零星樹木、青苗等補償標準，目前一般是按同一庫區涉及市、州征地青苗和地上附著物補償標準就高執行。

按國務院第679號令的規定，對于跨省的建設項目，被征收土地上的零星樹木、青苗等附著物補償按照被征收土地所在省(區、市)規定的標準執行，而不是全庫區均執行其中某一省(區、市)的標準，補償標準根據所在省(區、市)不同而執行不同標準，并不要求全庫區執行同一標準，也不再采用就高原則。

2 統一標準的積極作用

2.1 有利于投資控制

目前，水利水電工程建設征地和鐵路等基礎設施建設征地采用不同的補償標準計算方法，鐵路等基礎設施建設征地是有上限的(30倍)，水利水電項目征地在16倍外計列了“生產安置措施補助費”，按照審定的移民安置規劃投資而定，沒有上限，容易為爭取投資而不斷變更規劃。實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，就是對征收土地的補償標準設置了上限，有利于項目征地移民補償投資控制。

根據統計，很多水利水電項目征地補償費用均超過了《土地管理法》規定的上限(30倍)。如黃金坪電站為49.52倍、瀑布溝電站為37.2倍、溪洛渡電站為32.85倍，四川省部分水利水電工程“土地兩費”的實際計列倍數詳見表1。

表1 四川省部分水利水電工程“土地兩費”計列情況表

2.2 有利于避免矛盾

目前，鐵路等基礎設施建設征地是通過人均耕地面積直接計算土地補償費和安置補助費的計列倍數，倍數是顯性的。水利水電項目征地是首先計列16倍，不夠生產安置費用的，另外計列生產安置措施補助費。以上情況容易給不了解技術規范的地方政府和干部群眾造成誤解，他們普遍認為水利水電建設征地補償標準低，增加了移民搬遷安置難度。條例的修改，解決了同一地區不同行業之間征地補償標準不一致的問題，有利于統一水利水電行業與其他行業建設征地土地補償政策，避免了同一區域因政策不一致造成的矛盾，有利于工作推進。

2.3 有利于移民安置

土地補償補助費倍數的提高也就直接提高了自主生產安置費用，將促進移民進行更多搬遷、生產安置方式的選擇，有利于移民就近分散、自謀職業和投親靠友安置，從而減少從農安置移民的數量，減少生產安置對耕地的需求，同時也將減少移民集中安置點的數量，減小安置點基礎設施的規模，避免高昂的造地和基礎設施費用。另外，安置區若不需要大規模的調劑耕地，還可減少對接安區居民的影響。

3 國電大渡河公司實例分析

按照上述分析，新條例實施后國電大渡河公司水電項目移民投資一般會減少。一是公司所屬項目的總體征地費用將減少。施行新條例后，公司所屬項目人均耕地基本都在1畝以上，補償倍數在原已計列的16倍基礎上變化不大，少數村組有增加，另外，實行同地同價還將取消“生產安置措施補助費”，總體上征地費用將減少。二是選擇自主生產安置和分散安置的移民有可能增加，集中搬遷安置移民的數量將減少，安置點場平、道路、水電等基礎設施投資將減少。三是地面附著物(房屋及附屬設施、零星林木)的補償也將逐步全面執行各省規定的標準。以四川為例，目前水利水電項目房屋補償單價普遍高于鐵路等項目。實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準后，地面附著物補償費將減少。

4 建 議

(1)建議地面附著物(房屋及附屬建筑物)的補償全面執行被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準，不能按現行做法“就高不就低”(選擇不同行業、不同省市的最高價)。

(2)建議耕地占用稅執行鐵路等基礎設施項目同等稅收標準。例如，大渡河流域猴子巖電站的耕地占用稅是18元/m2,而同一區域鐵路等基礎設施項目耕地占用稅是2元/m2。

(3)建議根據國務院“679號令”規定，盡快修編完善水庫淹沒處理規范，落實征地補償補助相關內容。

(4)為進一步體現公平、公正原則，建議國家相關部門進一步研究探索水利水電工程與其他基礎設施建設“同地同價”的范圍和內容。若水利水電工程建設與鐵路等基礎設施項目建設征地在“統一年產值、征地補償標準、地面附著物補償(含房屋)、耕地占用稅”四個方面均實現了“同一標準”，才基本實現了與鐵路等基礎設施項目建設征地的“同地同價”。