中國在稅改的同時如何防范債務危機？

文│ 魏尚進

中國從2019年4月起把養老保險的企業繳費率比例從16-20%（有地區性差異）減至16%，并將適用于大多數工業企業的增值稅（VAT）稅率從16%降低至13%。這是在此前1月宣布降低公司所得稅基礎上的又一輪減稅政策。這些政策措施有助于應對經濟下行的壓力，不過同時也會增加未來債務危機的風險。

需要指出的是政府財政收入的損失并不與稅率的下降一一對應，因為政府還可以通過強化執法、減少逃稅，部分對沖掉稅率的下降。不過，總理已經表態這次稅改“組合拳”實質上會大幅減稅，僅在今年就能達到約2萬億人民幣的財政減收，估計占GDP的2.1%。這一政策組合在中期內可能將中央政府財政赤字的GDP占比從2.8%提升至5%，并可能將中央政府負債的GDP占比從47%推高至中期的70%。如果再加上為填補社保體系資金缺口而背的隱性債務，以及體量巨大的廣義定義的地方政府債務，整體公共部門的債務規模會擴大，其GDP占比可能在數年后超過150%。

其他發展中國家的經驗表明，龐大而不斷增長的政府債務難以持續，并極有可能導致重大經濟危機。為了避免這樣的后果，我建議可以考慮三方面的政策動作。

首先，政府可以把增值稅降低明確為一項暫時舉措，比如宣布將在2021年恢復2018年的稅率。暫時減稅不僅能讓政府債務的長期總額承受更小的壓力，需要指出的是它對經濟的刺激作用還大于同樣百分比的永久性減稅，因為它更能激勵家庭和企業盡早盡快地花錢和投資。

其次，中國應該用新稅種替代針對溫室氣體排放和污染的行政限制措施。盡管中國針對某些污染物建立了有限的排放權交易機制，但在實踐中大部分的管控還是以針對特定企業的特定活動的行政限制來實現。更好的辦法是用排放稅和污染稅來替代大部分甚至全部的行政限制并擴大覆蓋其他目前尚未受到行政限制的排放行為。而排放交易機制也要大力發展，包括通過降低企業必須付費的門檻和取消某些行業或企業不受排放權限制的豁免權。這些行動不僅能強化財政可持續性（新增財政收入每年可能達到GDP的2-3%），還能提升資源的總體分配效率。

第三，中國可以通過精簡其龐大的行政層次來減少政府支出。過去的幾十年，國際上很多大型公司在公司治理層面的一個創新特點就是利用新的信息技術與管理技術逐步減少了從高管到一線員工的雇員層級，從而達到了減支增效。相比之下，中國政府從七十年前人民共和國建立以來就一直保持著從中央到省、地（地級市）、縣、鄉、村的六級行政架構。這一龐大的行政體系雇傭著超過一千多萬公務員和幾乎差不多規模的非公務員編制人員。

中國已經是全球電子商務的領導者；同樣也具備成為電子政務先鋒者的硬件基礎設施。通過采用數字技術及其他信息與管理技術，中國可以削減一到兩層行政體系層級，這樣總體效率不會降低反而提高。這個改革不僅將會減少政府的總支出，符合政府簡政放權的思路，還有助于減少腐敗。

有人擔心政府裁員會加劇經濟增長放緩。但縮編并不需要一蹴而就。可以設定一個結合退休和正常辭職的長期減員計劃來漸進式地為政府“瘦身”。還可以通過一些激勵措施鼓勵公務員加入自動離職計劃，支持其在其他行業再就業。如此一來，有可能在8年之內就使政府的規模縮小15-20%，并大幅提升其行政效率。

未來債務危機的風險應通過明確增值稅減稅政策的暫時性、擴大針對溫室氣體排放和其他污染的稅收、并縮減政府規模等配套措施來化解。