基于GIS的土地儲備動態管理和監測研究

王偉，李成仁，李春霖

(上海市測繪院，上海 200063)

1 引 言

土地儲備是一種大規模的土地獲取、整理及供應計劃，對城市的發展形態和土地價格具有實質性影響，是調控和規范土地市場、促使城市有序發展、實現社會公共利益的主要手段[1]。通過空間信息平臺整合和梳理土地儲備項目全過程，有效管理地塊儲備及供地與規劃信息，提高土地資源利用率，為土地征收和土地登記發證提供信息支持和決策依據，具有較強的現實意義。

根據《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》的相關精神，上海市土地收儲的職能劃歸政府管理[2]。為了更好地做好儲備工作的交接和過渡，需要對歷史和現有的儲備項目進行整合、更新和完善，建設統一規范的土地儲備地理信息庫，從而有效促進信息資源的共享和應用[3～5]。通過把分散的信息資源整合到統一的信息服務平臺中，實現各類數據的統一更新和維護，加大數據的重復利用性，避免市區兩級土地儲備部門之間數據不同步而造成的資源浪費[6～9]。

2 總體設計思路

2.1 構建一體化土地儲備動態管理模式

在城市總體規劃、土地利用規劃、土地儲備計劃的指引下，采用GIS技術構建覆蓋全域范圍的動態化、一體化、全要素的土地儲備動態管理模式，強化土地儲備信息與規劃土地管理等信息的銜接共享，提高儲備工作計劃編制、運作程序、工作標準、信息管理的全過程管控能力。

土地儲備動態管理和監測是一項長期性工作，通過建立土地儲備項目數據管理機制，系統了解各地區土地儲備狀況，以此全面開展土地儲備監管工作。本文梳理了上海市土地儲備項目的儲備流程，實現了土地儲備項目全覆蓋，綜合反映了項目報批、業務實施、資金管理等實施信息，實現了儲備項目數據的實時更新。在對土地儲備業務環節梳理、分類基礎上，注重業務管理規范設計和流程優化，統一各儲備機構業務標準、規范土地儲備項目的實施。

2.2 建設統一的土地儲備空間地理數據庫

構建土地儲備空間地理數據庫，按照“時間、地區、專題、層級”等不同維度和數據的內在邏輯重新整合已掌握的數據資源，構建可靈活配置管理、動態更新備份的土地儲備數據庫，通過數據抽取、并行數據庫處理等技術，使分散的數據成為邏輯集中的土地儲備數據體系，真正實現數據的統一管理、調用、分析和運維，進一步增強土地儲備工作的支撐保障能力。

對歷年沉淀的儲備項目數據、用地現狀數據、規劃數據、遙感影像數據等進行完整性檢查，生成現有數據的詳細清單目錄。在此基礎上，按統一的要求進行數據整理，包括標準化處理、數據項補充、數據格式轉換、坐標轉換、拓撲重建、數據入庫、構建數據索引、建立數據字典、維護元數據等工作。

2.3 搭建全過程土地儲備綜合管理平臺

平臺通過控制“業務流”和“資金流”兩條主線，對土地儲備事務進行規范和實時管理。“業務流”主要實現土地儲備中心土地儲備業務的全流程、全過程管理，反映土地儲備中心和分中心之間各類儲備項目的實施進展；“資金流”是土地儲備工作的核心，主要是實現資金申請、撥付、結算等全過程的管控和信息統計功能。平臺的建設目標如下：

(1)統一信息系統。將全市各儲備機構土地儲備業務全部納入土地儲備綜合管理平臺，實現系統統一管理。

(2)統一項目流程。強化土地儲備全過程管理，實現土地儲備項目全覆蓋，綜合反映項目報批、業務實施、資金管理等實施信息，實現數據實時更新。

(3)統一業務標準。在對土地儲備業務環節梳理、分類基礎上，注重業務管理規范設計和流程優化，統一各儲備機構業務標準、規范土地儲備項目實施。

(4)統一數據共享。建立全市土地儲備數據庫，實現市、區儲備機構與政府職能部門間互聯互通，數據有序共享。

2.4 系統框架設計

系統采用三層架構，將頁面展示層、業務邏輯層和數據訪問層劃分開來，實現了各業務模塊的“高內聚，低耦合”[10]，如圖1所示。

圖1 總體框架圖

3 體系建設

3.1 土地儲備管理流程

通過對上海市土地儲備流程進行梳理，將土地儲備過程分為前期準備、項目實施、期間管理、項目決算、土地供地五個階段，土地儲備流程如圖2所示。

圖2 土地儲備流程

3.2 土地儲備專題數據庫

土地儲備專題數據庫涵蓋了空間數據庫、項目數據庫、資金數據庫、檔案數據庫，具體如圖3所示。

圖3土地儲備專題數據庫

3.3 土地儲備系統核心功能

面向GIS的土地儲備綜合信息管理平臺涵蓋了項目管理、資金管理、資產管理、地圖管理、檔案管理、機構管理等，其核心業務是實現土地儲備管理的輔助決策支持。

(1)項目管理

在宏觀層面，對土地儲備各類項目進行分類管理；在中觀層面，對不同項目的不同處理階段進行統籌管理；在管理流程方面，對土地儲備、土地開發和整理、灘涂造地、造林養護、農業生產等項目的立項、規劃土地手續、場地污染調查、農轉用、動拆遷、供地、成本認定、審計、委托看護、臨時利用、合同管理等環節實施動態管理。項目管理界面如圖4所示。

圖4 項目管理

(2)資金管理

針對土地儲備項目的全過程資金進行管理，包括項目預算、資金使用計劃、資金申請、資金撥付、資金結算、成本核算以及土地儲備機構的年度資金、計劃資金、使用資金、剩余資金等事項的統計和分析功能，主要解決資金口徑、資金保有量、賬面資金、余額資金、存貸利息、資金撥付等各類資金操作和統計信息報備。資金管理界面如圖5所示。

圖5 資金管理

(3)資產管理

對市、區土地儲備中心名下的各類資產進行登記造冊，包括各類儲備土地、造地和造林項目、農業生產項目、儲備土地臨時利用以及各類資金動態情況，進行精細化管理。資產管理界面如圖6所示。

圖6 資產管理

(4)地圖管理

實現對土地儲備涉及的地塊信息、權屬信息、土地規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃以及各類基礎地理信息底圖等的調用，實現對土地儲備項目的位置、邊界、規劃、權屬、面積及相關道路、河流名稱等信息能夠瀏覽、查詢、制圖等操作。地圖管理界面如圖7所示。

圖7 地圖管理

(5)檔案管理

在數據積累和沉淀的基礎上，對能夠形成統一操作口徑和工作流程的格式文檔、操作細則以及指導文件要進行標準化管理，及時發布、共享和動態更新。項目實施過程中形成的數據和文檔資料，按照檔案目錄的編制要求，能夠自動生成土地儲備項目的信息化檔案，以便查詢和歸檔。檔案管理界面如圖8所示。

圖8 檔案管理

(6)機構管理

結合土地儲備中心的職能定位，對分中心和區土地儲備中心進行業務指導和行業管理，對區土地儲備項目進行信息報備及監督管理。通過系統建設，實現在線信息交流和共享，固化、優化業務流程，提高管理效能。

4 結 語

本文以上海市土地儲備動態管理和監測項目為例，介紹了土地儲備動態管理和監測的設計思路和業務流程。采用GIS技術構建了土地儲備空間地理數據庫，并搭建了土地儲備綜合信息管理平臺，能夠讓管理和決策部門全面把握和掌控儲備項目和儲備資金的進度情況，方便對儲備地塊及其周邊環境的空間特征進行可視化管理，準確地掌握土地、房屋、交通、市政設施等各類資源現狀，為儲備過程中的土地評估、可行性研究、成本核算等提供準確的信息支撐，從而提升土地儲備的信息化和綜合管理水平。