上海浦東以“四個責任制”推動全面從嚴治黨的實踐與探索

孫蘭

[關鍵詞]“四個責任制”;從嚴治黨;基層黨建

[中圖分類號]D262 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-928X（2019） 03-0051-04

責任制是政治和公共管理學的核心概念。歐文·E·休斯指出，責任制最基本的含義是以其他人或團體名義行動的人要對其他人或團體匯報并對他們承擔責任。[1]因此，責任制體現著權責關系確認、權力控制以及責任追究等方面的內容。責任制的目標是實現責任的有效履行。[2]

責任制的實踐在我國主要集中在四個方面：一是經濟領域的責任制，包括以包產到戶為核心的家庭聯產承包責任制以及現代企業經營管理責任制。二是行政領域的責任制，如2001年4月，國務院頒布實施《關于特大安全事故行政責任追究的規定》。三是司法領域的責任制，如黨的十八屆三中全會提出“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責”[3]。四是政黨領域的責任制，包括2006年中辦印發了《關于建立健全地方黨委、部門黨組（黨委）抓基層黨建工作責任制的意見》，2010年中辦國辦印發了新的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》（實際上，1998年中央就發布了舊的黨風廉政建設責任制規定），2015年中辦印發了《黨委（黨組）意識形態工作責任制實施辦法》，2016年底中辦國辦印發了《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》。黨的十八大以來，在中央全面從嚴治黨的戰略布局下，黨建工作責任制、黨風廉政建設責任制、意識形態責任制和法治建設責任制在各級黨組織得到了較好的實施與推進。

“以一流黨建促一流開發”是浦東開發開放的寶貴經驗。[4]政黨領域責任制方面，浦東新區于2017年首次創新性地將基層黨建工作責任制、黨風廉政建設責任制、意識形態工作責任制和法治建設責任制作為一個整體聯動推進，堅持整體抓，強化協同聯動。2018年，浦東新區對“四個責任制”工作持續深化。可以說，“四個責任制”的創新是浦東新區全面從嚴治黨、全面依法治區系統集成的集中體現。

一、浦東新區“四個責任制”的現狀分析

為深入了解浦東新區“四個責任制”的落實情況，本研究開展了為期2個月的“四個責任制”落實情況調研。

（一）研究方法和對象。本次調研通過點面結合的方式，做到既突出重點、又全覆蓋無遺漏。具體包含三個方面：一是對浦東新區“四個責任制”的四家牽頭部門（區紀委、區委組織部、區委宣傳部、區委政法委）分別就落實黨風廉政建設、基層黨建工作、意識形態工作和法治建設責任制面上情況開展調研;二是綜合考慮覆蓋面和代表性，選取臨港地區管委會、區教育局、區公安分局、區國資委、區市場監管局、世博地區管委會、川沙新鎮、南碼頭路街道、張江鎮、康橋鎮10家單位開展實地走訪;三是對全區101家區管單位開展問卷調查，采用分層抽樣，通過問卷星平臺共有效回收問卷921份，其中：主要領導80人，分管領導和中層干部及具體工作人員382人（其中負責基層黨建工作責任制136人次、負責黨風廉政建設責任制162人次、負責意識形態工作責任制89人次、負責法治建設責任制79人次），普通黨員459人。問卷內容包含：認知程度、落實情況、督導滿意度、民眾參與度、載體建設情況、問題與建議等。

（二）浦東新區落實“四個責任制”總體情況分析。根據調研結果，“四個責任制”總體落實呈現“基層黨建工作責任制有亮點、黨風廉政建設責任制抓得嚴、意識形態工作責任制守得住、法治建設責任制起步穩”的良好態勢。具體來說：

基層黨建工作責任制方面，積極探索具有特大型城市特點的基層黨建工作新路子，出臺《關于構建浦東新區城市基層黨建新格局的實施意見》，進一步強化基層基礎。基層單位結合自身特點，構建一級抓一級的責任體系，并突出黨建引領作用，有效構建城市大黨建格局。例如南碼頭路街道通過“走小區、進樓道、嘮家常”集中走訪和推進“五大員進社區”工作，動員各級黨員干部深入一線了解民情，整合資源下沉基層，及時回應老百姓急難愁問題;張江鎮圍繞科創中心核心區和張江科學城等國家戰略，通過“紅色張江里”微信打造線上黨建陣地，探索形成“關系在單位、活動在區域、奉獻在社會”的全區域黨員線上線下互動參與機制，著力打造區域黨建共同體。

黨風廉政建設責任制方面，通過落實黨委主體責任和紀委監督責任，重視責任分工和任務分解，注重解決突出問題。新區所有區管單位黨政領導班子共確定了200多個黨風廉政建設重點責任項目，班子成員按要求填寫責任書，確定各自的黨風廉政建設責任分工。比如臨港管委會通過延續使用、修訂、新建、廢止等方式進行完善，形成35個資金管理制度，進一步加強和規范了各單位的全面管理;張江鎮推行派駐紀檢監察專職工作人員到鎮屬公司工作，做到對5個公司全覆蓋并延伸到1個重點村，加強和推進了監督執紀問責的力量和力度。

意識形態工作責任制方面，按照“一崗雙責”的要求，明確各級領導干部的工作職責，通過完善責任體系、健全工作格局、聚焦陣地管理、強化考核監督，確保區域意識形態安全。在弘揚主旋律方面，注重正面宣傳和文化引領。比如浦東新區市場監督管理局開展“我的市監夢——奮斗的青春最美麗”系列活動，激發青年崗位建功的責任與擔當。加強陣地建設方面，重視網絡陣地管理。比如基層單位紛紛推出官方微信公眾號或官方微博。打造特色品牌方面，強化宣傳效果。比如世博地區管委會對外打造“世博大講堂”文化品牌，為駐區企業職工提供文化、政治、經濟、法律等方面的知識普及和培訓，對內堅持“機關文化一小時”文化講座活動，為管委會職工提供主題教育培訓。

法治建設責任制方面，法制建設大格局初步形成。全區形成了“一個意見、一個決定、一個工作方案”的整體頂層設計，基本實現了法律顧問村居全覆蓋，鎮級法制機構全部掛牌。領導學法和普法工作有序開展，行政負責人出庭應訴率大幅提高，行政復議糾錯率、行政機關敗訴率大幅下降。

（三）基層對“四個責任制”的感受度情況研究發現，基層單位對“四個責任制”工作方式表示高度認可。問卷調查顯示，86.3%的基層干部認為，將“四個責任制”作為一個整體聯動推進，由過去各個條線分頭布置變成區委統一部署、統一確定檢查范圍、統一檢查流程、統一結果運用是最大的亮點。

本研究還對普通黨員（不直接從事“四個責任制”相關工作）的活動載體參與度進行了問卷調查。從高參與到零參與進行了5分制主觀測評。統計過程中，采用分值轉換為百分制的方法，針對5分值量表，分別賦予0、25、50、75、100分。問卷結果表明，普通黨員的總體參與度良好。其中，基層黨建工作的參與度最高（得分在85-94之間），其次是意識形態工作（得分在84-92之間）、法治建設（得分在84-86之間）、黨風廉政建設（得分在75-81之間）。

二、以“四個責任制”推動全面從嚴治黨的內在邏輯分析

浦東新區落實“四個責任制”最顯著的特點是系統集成。橫向比較來看，全市乃至全國范圍內對“四個責任制”同部署、同落實、同考核的并不多見。從這個意義上來說浦東是走在前列的。具體來說，內在邏輯包括以下三個方面：

（一）形態上通過整合資源和整體推進，形成合力。合力的形成，是“四個責任制”的精髓所在。具體來說，區級層面加強工作協同，建立日常工作溝通協調機制，制定工作總體方案，形成一個“前期有謀劃、開局有部署、初期有指導、中期有督辦、年底有考核”的完整工作閉環，發揮整合效應。黨委（黨組）層面落實主體責任、親力親為、以上率下，主要領導履行好第一責任人責任，分管領導履行好“一崗雙責”，正確處理“第一責任人”“直接責任人”與“具體責任人”的關系，形成班子集體齊抓共管“四個責任制”的工作合力。支部層面“四個責任制”落實與提升組織力、強化政治功能相結合，使黨支部成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。

（二）過程中通過目標細化和責任傳導，層層壓實。首先，制定各單項責任制工作方案，并形成相關考核辦法和考核指標。相關責任單位按照“任務目標化、目標項目化、項目責任化、責任實效化”的要求，逐一梳理明確目標、形成項目清單、落實責任。通過任務細化，工作才能做得“飽滿”，做到強化分層分級的執行力。其次，以督查強化執行，確保責任制有效落實。督查是強化過程管理的一種重要手段，形式上突出“一門式”，集中精力、提高效率;內容上突出“督重點、查成效”，以聯合督查的形式，圍繞階段性重點和突出問題，既督任務、督進度、督成效，又查認識、查責任、查作風，強化各級各層面的主體督查主責，以督查促落實，在督查中表揚先進，鞭策后進。最后，強化結果運用，堅持一票否決。為確保“四個責任制”落到實處，相關工作開展情況及專項檢查結果將作為單位績效考核的重要內容，運用于單位績效考評和干部考核;明確七個否決項，對存在否決項的單位，涉及的單項責任制考核評分直接定為“不及格”等次。

（三）內化上通過常態化推進機制，將外在要求變成內在自覺。責任制的作用發揮，重要的前提之一是領導干部道德上的內嵌性，即中國傳統文化強調對官員的道德教化，這種道德教化會內化為基層領導干部的認知圖景。[5]正因如此，“四個責任制”作為一項長期工作，通過常態化推進機制，經常抓、深入抓、我要抓、實責抓，真正做到思想上重視、行動上落實、成效上顯著，為浦東服務國家戰略、深化改革開放、持續改善民生提供強大的精神動力和政治生態。具體來說，一是持續強化單位主要領導第一責任人意識。針對單位主要領導尤其是新提任的主要領導，通過定期開展專題培訓，切實增強政治敏感度、政治領導力和黨的工作熟悉度。二是深化“部門圍繞街鎮轉”的理念，文件通知不是“一發了之”，而是通過及時幫助基層解決問題、給予有效支撐和保障來體現“顯示度”。比如“意識形態責任制”中，“意識形態陣地”范疇較大、比較抽象，難以明確界定，在工作指導中需重點突出具體監管責任、界面切割等方式方法。

三、問題與建議

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全面從嚴治黨永遠在路上。在全面從嚴治黨這個問題上，我們不能有差不多了，該松口氣、歇歇腳的想法，不能有打好一仗就一勞永逸的想法，不能有初見成效就見好就收的想法。”[6]浦東作為改革開放排頭兵中的排頭兵、創新發展先行者中的先行者，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面貫徹黨的十九大精神，緊緊圍繞新時代黨的建設總要求，從實現區域治理體系和治理能力現代化的高度，持續用力、善作善成，統籌推進“四個責任制”工作。

（一）處理好整體與部分的關系，進一步強化系統集成。由于整體推進的時間尚短，當前“四個責任制”的一個突出問題是合力效應尚未完全釋放。主要體現在雖物理融合但化學反應不足，“乘數效應”尚未完全顯現。因此要以更高水平的相互融合，努力實現“四個責任制”從“物理融合”向“化學反應”的轉變。對已經融合的，重點要解決好升級換代的問題，探索研究資源共用、載體共建、活動共辦、成果共享的方式推進“四個責任制”提質增效。還未融合的要全覆蓋，重點解決好“最后一公里”的問題，加強內部條線整合和職能梳理，切實將“四個責任制”擰成一股勁、從頭抓到底。同時要在更深層次上做精做細，努力實現“四個責任制”齊頭并進、全面發展。各個責任制要更好發揮自身特色優勢，為發揮整體效應作出更大貢獻。

（二）黨建引領，進一步將黨務和業務融會貫通。如果缺乏強烈的責任意識和責任文化支撐，全面從嚴治黨責任制也難以取得應有效果。[7]調研發現，落實中盡管出現的問題形式不一，但根源都在思想上，因此要進一步加強領導，增強大局意識，強化責任落實。具體來說，要堅定不移圍繞中心、服務大局，做到“三結合”：一是與學習貫徹黨的十九大精神相結合，二是與推進國家戰略相結合，三是與本單位本部門重點工作相結合。

（三）以載體創新確保新時代黨建工作落地生根。基層黨建的生命力在創新，創新是基層黨建的常態。[8]因此要鼓勵基層首創，并及時總結和推廣點上經驗。建議運用互聯網思維和信息技術，積極探索運用云平臺、物聯網、大數據等技術手段，使黨的思想理論宣傳影響力得到更大擴張，工作空間得到極大延伸，手段方式更為豐富，受眾人群更加廣泛，確保新時代黨的建設總要求落地生根。

參考文獻

[1][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001：26.

[2][3][7]謝來位，付玉聯.全面從嚴治黨責任制：概念、內涵與實現路徑[J].科學社會主義，2017（6）.

[4]劉思弘.黨建品牌亮浦東[J].浦東開發，2014（07）：11.

[5]盧春龍.理解中國式責任制：道德的內嵌性、干部與群眾價值的一致性[J].理論學刊，2018（4）：108-118.

[6]中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編[G].北京：人民出版社，2017：4.

[8]張書林.新時代基層黨建創新：困境與路向[J].理論探討，2018（1）：134-130.